近日,最高人民檢察院召開以“加強行政檢察監(jiān)督促進案結(jié)事了政和”為主題的新聞發(fā)布會,同時發(fā)布了12件典型案例。這12件典型案例是最高檢在行政爭議實質(zhì)性化解專項活動中發(fā)布的第三批典型案例,很好地體現(xiàn)了行政爭議實質(zhì)性化解工作的特點和方法。為促進對典型案例的理解和適用,現(xiàn)就相關(guān)情況進行解讀。

　　一、典型案例發(fā)布背景與特點

　　(一)發(fā)布背景

　　司法實踐中,部分行政案件訴訟程序終結(jié)后,當事人缺乏有效救濟途徑、合理訴求得不到重視和滿足,這些案件反復糾纏于法院是否應當受理、立案的爭執(zhí)當中,幾年甚至幾十年都未進行實體審理,程序空轉(zhuǎn)問題突出。為著力解決行政案件得不到實體審理、行政爭議得不到實質(zhì)化解等群眾反映強烈的“程序空轉(zhuǎn)”問題,最高檢部署在全國檢察機關(guān)開展“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動。自2019年11月至2020年12月,全國檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議6300余件,解決了一批人民群眾反映強烈的操心事、煩心事、揪心事,人民群眾對行政檢察工作的獲得感明顯提升。

　　一個案例勝過一打文件。最高檢第七檢察廳在“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動中,發(fā)布了3批24件典型案例,這些典型案例為辦案實踐提供了樣本和示范,起到了推動和引領行政檢察工作持續(xù)做實的作用。各級檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)案例、培養(yǎng)案例的意識和辦理精品案件的意識進一步增強,對案例的學習和應用也進一步規(guī)范。

　　(二)主要特點

　　這12件典型案例,體現(xiàn)了檢察機關(guān)司法為民的根本宗旨,對于進一步做好以案釋法工作,增強全社會法治信仰,助推法治中國建設具有重要意義。

　　一是在落實以人民為中心的發(fā)展思想上具有典型性。習近平總書記強調(diào),要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。實現(xiàn)這一目標的根本舉措就是要堅持以人民為中心,在辦案中立足人民群眾的合理訴求。此次典型案例的選取重點關(guān)注民生領域,主要涉及征地補償、房屋征收、工傷認定、社會保險、土地確認等涉及人民群眾切身利益的領域。針對案件中的矛盾糾紛,檢察機關(guān)主動履職,用心用情化解行政爭議,依法督促有關(guān)機關(guān)回應當事人正當訴求,切實保障當事人的合法權(quán)益,解決人民群眾的實際難題。如發(fā)布的第五件案例吳某與河北省某市人社局、省人社廳工傷認定及行政復議抗訴案,這是一起典型的工傷認定適用法律不當?shù)陌讣�。檢察辦案人員了解到吳某在施工中身受重傷,家庭非常困難,而申請工傷認定未果,更是讓吳某的家庭雪上加霜。檢察人員全面審查案件,發(fā)現(xiàn)了行政機關(guān)、法院在適用法律上存在的問題,準確認定“不以是否存在勞動關(guān)系為前提認定工傷”的特殊情形,通過抗訴監(jiān)督糾正法院錯誤行政判決,有力地維護了公平正義。

　　二是在服務“六穩(wěn)”“六�！鄙暇哂惺痉缎�。該批案例體現(xiàn)出檢察機關(guān)主動融入發(fā)展大局,尤其是在疫情期間認真落實中央政法委等五部門《關(guān)于政法機關(guān)依法保障疫情防控期間復工復產(chǎn)的意見》及黨中央統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展部署要求,依法保護民營企業(yè)的合法權(quán)益,助力復工復產(chǎn)。如發(fā)布的第八件案例張某與四川省某市社會保險事業(yè)局勞動和社會保障檢察監(jiān)督案,該案第三人某汽運公司系原國企改制后組建的民營企業(yè),企業(yè)因疫情影響經(jīng)營困難,但還是積極響應政府號召,承擔了疫情期間農(nóng)民工返崗及護送醫(yī)療人員援助武漢抗擊疫情等社會責任,為全市抗疫作出了特殊貢獻。為切實落實“六穩(wěn)”“六�！�,檢察機關(guān)在辦案中考慮到該汽運公司受疫情影響經(jīng)營發(fā)展困難,幫助協(xié)調(diào)人社、社保等部門到企業(yè)召開服務座談會,了解企業(yè)困難狀況,為企業(yè)在社保費減免、疫情補貼等方面開辟了綠色通道,保障了該企業(yè)順利復工復產(chǎn)。

　　三是在檢察機關(guān)參與社會治理上具有引領性。該批案例體現(xiàn)出檢察機關(guān)堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”,通過辦案促進社會治理,助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如發(fā)布的第十一件案例劉某青、謝某梅與安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局、第三人任某土地行政確認檢察監(jiān)督案,檢察機關(guān)站在市域社會治理現(xiàn)代化的高度,堅持自治、法治、德治相統(tǒng)一,統(tǒng)籌解決法律糾紛。通過監(jiān)督行政機關(guān)依法行政和法院依法審判,促進依法治理;廣泛吸收社會主體參與案件辦理過程,促進系統(tǒng)治理;厘清并積極化解行政爭議背后的民事法律關(guān)系和民事糾紛,促進源頭治理;通過民事糾紛與行政爭議一并解決,實現(xiàn)綜合治理,為社會治理能力的提升貢獻檢察智慧。

　　四是在推動類案監(jiān)督上具有復制性。檢察機關(guān)應當踐行穿透式監(jiān)督理念,在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案,堅持個案監(jiān)督與類案監(jiān)督有機結(jié)合,以點帶面,實現(xiàn)辦理一案、治理一片的監(jiān)督效果。如發(fā)布的第六件案例方某與湖南省某市自然資源和規(guī)劃局、向某行政處罰抗訴案,檢察機關(guān)針對行政機關(guān)在執(zhí)法中存在大量混淆行政處罰和行政命令的現(xiàn)象,通過抗訴促使其進一步明晰行政命令與行政處罰的區(qū)別,規(guī)范行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使。同時,湖南省檢察院經(jīng)與省高級法院商議,由省高級法院向某市自然資源和規(guī)劃局提出司法建議,要求其規(guī)范執(zhí)法行為,督促行政機關(guān)依法行政,實現(xiàn)行政檢察“一手托兩家”的監(jiān)督效果。

　　二、典型案例選取的主要情況

　　該批典型案例以解決實質(zhì)性行政爭議實際需求為導向,反映實質(zhì)性化解工作中的創(chuàng)新機制和方式方法。

　　一是落實院領導包案制度。實質(zhì)性化解行政爭議作為行政檢察新時期的核心任務,工作開展難度較大,尤其是對一些法律關(guān)系復雜、社會影響大的案件,各級檢察長、分管副檢察長認真落實領導干部包案制度,壓實化解責任,以主辦檢察官的身份帶頭辦案,深入一線化解爭議,充分發(fā)揮領導干部的“頭雁效應”,有利于促進矛盾糾紛解決,推動行政爭議實質(zhì)性化解。如發(fā)布的第一件案例楊某某與云南省昆明市某區(qū)政府行政補償檢察監(jiān)督案和第二件案例徐某某與貴州省某縣政府辭退決定行政復議檢察監(jiān)督案都是檢察長帶頭辦理,落實院領導包案制度,促進矛盾化解。檢察長帶頭辦案,增強了干警敢于碰硬、敢啃硬骨頭的勇氣,在案件辦理上贏得了人民群眾和行政機關(guān)的認可,為各級檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議作出了榜樣。

　　二是發(fā)揮掛牌督辦高位推動作用。推動行政爭議實質(zhì)性化解是難啃的硬骨頭,為推動專項活動深入開展,最高檢掛牌督辦兩批45件重大案件,第一批是11件涉民營企業(yè)案件,第二批是34件社會關(guān)注度高、化解難度大的案件。掛牌督辦是完善一體化辦案機制的具體舉措,有利于上下聯(lián)動,充分發(fā)揮上級檢察機關(guān)指揮、協(xié)調(diào)、督導作用和下級檢察機關(guān)熟悉當?shù)厍闆r、就近就地開展工作的優(yōu)勢。掛牌督辦的案件要求明確督辦案件的包案院領導和具體責任人,每月報送進展情況,通過明確責任人、劃定時間表,傳導壓力,壓實責任,高效推動工作開展。如發(fā)布的第三件案例曾某某與江西省某縣政府房屋行政征收決定檢察監(jiān)督案和第四件案例某水泥公司與新疆維吾爾自治區(qū)某市政府、某房地產(chǎn)公司土地行政行為檢察監(jiān)督案都是最高檢掛牌督辦的案件,為各級檢察機關(guān)辦理實質(zhì)性化解行政爭議案件提供了示范樣本。

　　三是體現(xiàn)檢察機關(guān)抗訴監(jiān)督精準性。檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責,以訴訟監(jiān)督為基礎,全面審查法院生效裁判和執(zhí)行活動的事實依據(jù)和法律依據(jù),突出抗訴監(jiān)督的精準性,依法提出抗訴和再審檢察建議。如發(fā)布的第七件案例韓某與河南省某市人力資源和社會保障局工傷認定行政抗訴案,檢察機關(guān)堅持踐行“精準監(jiān)督”理念,準確把握工傷保險制度的立法目的,認定薛某離開工作場所在就醫(yī)途中死亡不能成為其喪失勞動權(quán)益保護和救濟的不利因素,應當推定其是在“工作崗位”上死亡。檢察機關(guān)通過依法提出抗訴,糾正原判決,保障了勞動者因工作原因遭受事故傷害或突發(fā)疾病時能夠獲得相應的醫(yī)療救濟和經(jīng)濟補償。

　　四是強化公開聽證的制度價值。公開聽證是新時代檢察機關(guān)保障人民群眾對檢察工作知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)的重要舉措。公開聽證為雙方當事人搭建了平等的對話交流平臺,有利于面對面推動矛盾化解,以公開促公正贏公信,讓老百姓以可感可觸的方式感受到公平正義,從而推動行政爭議的實質(zhì)性化解。如發(fā)布的第九件案例宋某與浙江省溫州市某區(qū)人力資源和社會保障局工傷保險檢察監(jiān)督案,檢察機關(guān)考慮到宋某多年訴訟未果,對行政機關(guān)、司法機關(guān)有些不信任,決定召開公開聽證會,通過聽證方式對案件爭議的焦點進行審查,同時邀請人大代表、政協(xié)委員、律師等第三方參與,既提高了辦案質(zhì)量,又提升了司法公信力。經(jīng)過公開示證、承辦人員的釋法說理和聽證員的深入評析,最終解開了宋某多年的心結(jié),其主動撤回了監(jiān)督申請。

　　五是彰顯司法救助的檢察溫度。檢察機關(guān)在辦案過程中對符合救助條件的當事人依法予以救助,防止當事人因案致貧、因案返貧,讓貧困的家庭切實感受到檢察溫度和力度,從而達到息訴息訪效果。如發(fā)布的第十件案例張某某與廣西壯族自治區(qū)某市人力資源和社會保障局行政確認檢察監(jiān)督案,檢察機關(guān)經(jīng)審查,認定張某某申請工傷認定超過申請期限,法院的裁判并無不當。但了解到張某某家庭生活陷入困境的現(xiàn)實情況,檢察機關(guān)積極為張某某申請司法救助,讓張某某及其家人切實感受到檢察機關(guān)的關(guān)懷。

　　六是實行一攬子解決糾紛方式。一些行政爭議關(guān)聯(lián)民事、仲裁等案件,訴訟關(guān)系復雜,且案件之間聯(lián)系緊密。檢察機關(guān)通過深挖行政訴訟背后的法律關(guān)系、實質(zhì)訴求,引入多方參與,加強溝通協(xié)調(diào),推動爭議問題一攬子解決,最終促成行政爭議化解。如發(fā)布的第十二件案例江蘇某機電設備有限公司與某市人社局、沈某慶等五人工傷認定檢察監(jiān)督案,該案關(guān)聯(lián)的行政、民事、仲裁案件共6件,訴訟關(guān)系復雜。檢察機關(guān)通過深入研判,找準實質(zhì)訴求,制定以推動關(guān)聯(lián)民事案件調(diào)解為抓手促進行政爭議化解的工作方案,推動爭議問題一攬子解決,最終促成機電設備公司同意市人社局的工傷認定,雙方達成一致賠償數(shù)額意見,化解了長達六年的行政爭議。

　　三、如何更加科學地運用典型案例

　　一是注重培養(yǎng)案例意識。行政檢察典型案例對于促進解決一個領域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導向的問題具有重要作用,行政檢察工作要注重抓好典型性、引領性案件的辦理,將“精準監(jiān)督”理念貫穿行政檢察工作的始終,努力辦出精品案件。應強化案例意識的培養(yǎng),主動發(fā)現(xiàn)和積極培育案例,重視對已辦結(jié)案件的分析研究、挖掘提煉,高水平編寫好典型案例,營造學案例、用案例、培養(yǎng)案例的良好氛圍。

　　二是持續(xù)深化案例學習。典型案例既在法律適用、證據(jù)采信、監(jiān)督效果、政策掌握上具有示范引領價值,又可以實現(xiàn)以個案的公平正義推動整個法治進程的進步,對法治國家建設具有重要價值。行政檢察要實現(xiàn)精準監(jiān)督,需將“案例發(fā)布了就要學、用,不能束之高閣”落到實處,認真組織干警學習典型案例,將案例學習作為夯實法律適用根基、研究解決法律問題的基礎,通過案例研判,堅持學思踐悟,學以致用。同時,要以典型案例學習為契機,推動基層檢察院狠抓案例學習與業(yè)務提升,提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效。

　　三是注重發(fā)揮案例釋法作用。案例宣傳既是檢察機關(guān)聯(lián)系人民群眾的“紐帶”,又是人民群眾了解檢察工作的“窗口”,更是講好新時代檢察故事的“傳話筒”。要牢固樹立用案例釋法普法的理念,以實際案例警醒、教育和影響公眾,促進人民群眾養(yǎng)成知法、守法、用法的良好習慣。同時要將精品案例打造為優(yōu)質(zhì)新聞產(chǎn)品,為檢察事業(yè)的發(fā)展提供輿論引導和智力支持。要創(chuàng)新案例宣傳報道方式,綜合運用傳統(tǒng)媒體和新媒體等傳播手段,讓人民群眾以看得見的方式,切實感受檢察工作的新作為、新氣象,提升行政檢察工作的社會知曉度。

　　*最高人民檢察院第七檢察廳二級高級檢察官、主辦檢察官;

　　**最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理;

　　***河北省保定市人民檢察院第七檢察部副主任。

　　(請參見《人民檢察》2021年第15期或請關(guān)注人民檢察微信公眾號)