2025年3月21日,最高人民檢察院發(fā)布第五十八批指導(dǎo)性案例。該批指導(dǎo)性案例是最高檢發(fā)布的第6批行政檢察指導(dǎo)性案例,以行政生效裁判監(jiān)督為主題,共5件。為加強(qiáng)對(duì)指導(dǎo)性案例的理解和應(yīng)用,現(xiàn)就案例發(fā)布的背景、特點(diǎn)、指導(dǎo)意義等解讀如下。

一、第五十八批指導(dǎo)性案例發(fā)布的背景和目的

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求“全面深化行政檢察監(jiān)督”,為加強(qiáng)行政檢察工作指明了發(fā)展方向。最高檢黨組和應(yīng)勇檢察長多次強(qiáng)調(diào),行政檢察要以行政訴訟監(jiān)督為重心,強(qiáng)化行政檢察履職,實(shí)現(xiàn)有力監(jiān)督。2024年11月,十四屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議聽取和審議了應(yīng)勇檢察長作的關(guān)于人民檢察院行政檢察工作情況的報(bào)告,強(qiáng)調(diào)要準(zhǔn)確把握行政檢察監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的職能定位,聚焦行政審判領(lǐng)域深層次問題,提升監(jiān)督精度和深度。

近年來,行政檢察工作取得積極進(jìn)展,但同黨中央和人民群眾更高要求相比還存在一定差距。行政訴訟監(jiān)督總體上力度不夠,存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不力等問題。行政生效裁判監(jiān)督是行政訴訟監(jiān)督的重中之重,行政生效裁判監(jiān)督工作成效與一些地方大量存在的行政爭議、行政申訴得不到有效解決形成較大反差。為此,2024年9月,最高檢部署了為期兩年的高質(zhì)效辦好行政生效裁判監(jiān)督案件攻堅(jiān)行動(dòng),旨在引領(lǐng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)加大抗訴和提出再審檢察建議力度,尤其是市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政生效裁判監(jiān)督案件辦理“主力軍”作用,帶動(dòng)強(qiáng)化行政訴訟監(jiān)督。

該批指導(dǎo)性案例以行政生效裁判監(jiān)督為主題,以指導(dǎo)、引領(lǐng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)深入貫徹黨中央要求和全國人大常委會(huì)審議意見,堅(jiān)持高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件,推動(dòng)高質(zhì)效辦好行政生效裁判監(jiān)督案件攻堅(jiān)行動(dòng)走深走實(shí),一體推進(jìn)有力監(jiān)督和有效監(jiān)督。

二、第五十八批指導(dǎo)性案例的主要特點(diǎn)

該批指導(dǎo)性案例從案涉行政行為和行政管理領(lǐng)域看,涉及行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政處罰、行政訴訟受案范圍等,關(guān)系到農(nóng)村獨(dú)生子女家庭權(quán)益保障、山林權(quán)屬確權(quán)、安全生產(chǎn)事故行政處罰、職業(yè)病工傷認(rèn)定、村民宅基地申請(qǐng)等民生民利問題,檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以人民為中心,通過行政抗訴和再審檢察建議推動(dòng)解決人民群眾急難愁盼;從監(jiān)督主體和監(jiān)督方式看,最高檢提出抗訴的有3件,省級(jí)檢察院提出抗訴的有1件,市級(jí)檢察院提出再審檢察建議的有1件,體現(xiàn)最高檢和省級(jí)檢察院帶頭多辦案、辦好案,擔(dān)負(fù)起加大行政抗訴力度的主要責(zé)任,市縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過行政再審檢察建議加強(qiáng)了對(duì)同級(jí)法院的行政生效裁判案件的監(jiān)督;從辦案效果看,檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見后,法院直接改變?cè)�裁判結(jié)果的有3件,采納檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見又共同開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的有2件,充分彰顯了行政檢察監(jiān)督糾正錯(cuò)誤生效裁判,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職,維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的價(jià)值追求。

一是突出引領(lǐng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)調(diào)查核實(shí),在準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)上下功夫。善于從紛繁復(fù)雜的法律事實(shí)中準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系,“以事實(shí)為根據(jù)”是基礎(chǔ)。高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政檢察案件,必須用足用好調(diào)查核實(shí)權(quán),從案卷中走出來、從辦公室中走出來,從檢察機(jī)關(guān)走出來,以親歷性保障準(zhǔn)確性、實(shí)效性,以法律事實(shí)最大限度還原客觀真實(shí)。如,檢例第234號(hào)甲村村民小組訴湖南省某縣人民政府、某市人民政府山林權(quán)屬行政裁決及行政復(fù)議訴訟監(jiān)督案中,爭議各方提交的山林權(quán)屬證據(jù)均不足以支持各自主張,檢察機(jī)關(guān)依法調(diào)查核實(shí),通過調(diào)取政府對(duì)爭議林地各個(gè)歷史時(shí)期制作形成的權(quán)屬資料,查明爭議林地的利用、經(jīng)營、管理情況變化等,依法監(jiān)督糾正原審判決,推動(dòng)政府重新作出山林權(quán)屬爭議處理決定,有效解決各方爭議。

二是突出引領(lǐng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法精準(zhǔn)監(jiān)督,在正確適用法律上下功夫。善于從具體法律條文中深刻領(lǐng)悟法治精神,就要全面準(zhǔn)確理解“以法律為準(zhǔn)繩”,推動(dòng)執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。如,檢例第235號(hào)湖北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局不服甲公司訴湖北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政處罰訴訟監(jiān)督案中,安全監(jiān)管部門依據(jù)政府批復(fù)的《事故調(diào)查報(bào)告》認(rèn)定的監(jiān)理怠于履職等違法事實(shí)作出行政處罰決定,雖然工程質(zhì)量缺陷以及監(jiān)理怠于履職未構(gòu)成事故的主要原因,但法院以此為由判決撤銷被訴行政處罰決定的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法監(jiān)督糾正,確保安全生產(chǎn)法、國務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施。又如,檢例第237號(hào)錢某訴上海市某區(qū)某村委會(huì)不履行法定職責(zé)訴訟監(jiān)督案中,村委會(huì)受理、上報(bào)宅基地申請(qǐng),在性質(zhì)上屬于履行法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的行政管理職責(zé),村委會(huì)不履行或者不全面履行該行政管理職責(zé)引起的行政爭議,法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督,保障行政相對(duì)人依法行使訴權(quán)。

三是突出引領(lǐng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維和法治方式統(tǒng)籌法理情,切實(shí)將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入辦案全過程,做到合法合理合情。如,檢例第233號(hào)曹某等訴河南省某市某區(qū)人民政府、某街道辦事處行政獎(jiǎng)勵(lì)訴訟監(jiān)督案中,地方性法規(guī)依照法律規(guī)定為獨(dú)生子女家庭征地補(bǔ)償設(shè)定行政獎(jiǎng)勵(lì),行政相對(duì)人只有在充分了解其相關(guān)權(quán)利內(nèi)容、出于真實(shí)意思表示、以明示的方式自愿放棄相關(guān)合法權(quán)益的,才能認(rèn)定其放棄權(quán)利,行政主體不得單方減損行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政主體不履行或者不完全履行法定獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù),法院判決未予糾正的,檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督糾正,保障農(nóng)村獨(dú)生子女家庭享有的合法權(quán)益。又如,檢例第236號(hào)鄒某某訴四川省某市人社局行政確認(rèn)訴訟監(jiān)督案,職工一方非因自身原因未獲得職業(yè)病診斷證明,無法被認(rèn)定為工傷,檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)督申請(qǐng)后,依法調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)證明應(yīng)當(dāng)認(rèn)定工傷的,要依法監(jiān)督糾正,保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

三、第五十八批指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義

(一)曹某等訴河南省某市某區(qū)人民政府、某街道辦事處行政獎(jiǎng)勵(lì)訴訟監(jiān)督案(檢例第233號(hào))

一是地方性法規(guī)依據(jù)法律設(shè)定行政獎(jiǎng)勵(lì)并公布獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的,行政主體應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。地方性法規(guī)依照法律規(guī)定為獨(dú)生子女家庭征地補(bǔ)償設(shè)定行政獎(jiǎng)勵(lì),地方政府和協(xié)助政府承擔(dān)征地補(bǔ)償行政管理職責(zé)的基層群眾性自治組織作為行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施主體,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn),保障行政相對(duì)人獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)益全面實(shí)現(xiàn)。法院生效裁判對(duì)行政相對(duì)人要求行政主體依法履行行政獎(jiǎng)勵(lì)職責(zé)的訴訟請(qǐng)求不予支持的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。

二是行政主體不得單方減損行政相對(duì)人的合法權(quán)益。最高檢辦理該案時(shí)組織公開聽證,邀請(qǐng)三位人民監(jiān)督員、兩位法學(xué)專家擔(dān)任聽證員,邀請(qǐng)部分全國人大代表、省人大代表、省衛(wèi)健委有關(guān)人員旁聽。經(jīng)公開聽證,查明當(dāng)事人曹某夫妻在案涉協(xié)議上簽字時(shí)沒有充分了解相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的內(nèi)容,放棄獎(jiǎng)勵(lì)并非出于自愿;聽證員一致認(rèn)為案涉城中村改造中的拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。該案的指導(dǎo)意義在于,行政相對(duì)人只有在充分了解其相關(guān)權(quán)利內(nèi)容的前提下,出于真實(shí)意思表示,以明示的方式自愿放棄相關(guān)合法權(quán)益的,才能認(rèn)定其放棄權(quán)利。對(duì)行政主體不履行或者不完全履行法定獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)的行為,法院行政生效裁判未予糾正的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。

三是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中,發(fā)現(xiàn)法院、行政機(jī)關(guān)在司法、執(zhí)法活動(dòng)中存在同類錯(cuò)誤或者共性問題時(shí),可以開展類案監(jiān)督。最高檢辦理該案等5案期間,另有同村11戶獨(dú)生子女家庭基于同樣的事實(shí)和理由申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。最高檢就該11案向最高法提出類案檢察建議,最高法指令河南省高級(jí)法院將16案合并審理,提高了司法效率。

(二)甲村村民小組訴湖南省某縣人民政府、某市人民政府山林權(quán)屬行政裁決及行政復(fù)議訴訟監(jiān)督案(檢例第234號(hào))

一是在山林權(quán)屬爭議行政生效裁判監(jiān)督案件中,爭議各方提交的山林權(quán)屬證據(jù)均不足以支持各自主張,行政裁決認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法調(diào)查核實(shí),有新的證據(jù)足以推翻原判決、裁定的,應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督糾正。該案中爭議各方提供的因歷史原因存在未依法送達(dá)、要素不全等瑕疵的林權(quán)證及其他證據(jù),均不足以證明林地權(quán)利歸屬。湖南省檢察院通過調(diào)取政府對(duì)爭議林地在土地改革、“四固定”、“林業(yè)三定”、林業(yè)改革等各個(gè)歷史時(shí)期制作形成的權(quán)屬資料,查明林地的利用、經(jīng)營、管理情況變化等。最高檢審查調(diào)查取得的新證據(jù)能夠證實(shí)行政裁決與事實(shí)不符、足以認(rèn)定原生效裁判錯(cuò)誤,遂依法向最高法提出抗訴。法院再審采納檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見,撤銷原審判決及案涉權(quán)屬糾紛處理決定,責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出處理決定。

二是檢察機(jī)關(guān)在辦理行政生效裁判監(jiān)督案件中,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的,可以開展行政違法行為監(jiān)督,通過制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法,助力法治政府建設(shè)。該案中針對(duì)某縣林地所有權(quán)制證、發(fā)證不規(guī)范問題,檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)檢察建議,督促某縣政府對(duì)已經(jīng)制作但未下發(fā)的權(quán)證進(jìn)行清理,對(duì)仍存在權(quán)屬爭議的依法確權(quán)后發(fā)證,從源頭上減少山林權(quán)屬糾紛的發(fā)生。

(三)湖北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局不服甲公司訴湖北省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局行政處罰訴訟監(jiān)督案(檢例第235號(hào))

檢察機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)行政處罰訴訟監(jiān)督案件,對(duì)于法院在沒有足夠相反證據(jù)的情況下,判決撤銷安全監(jiān)管部門以《事故調(diào)查報(bào)告》為依據(jù)所作行政處罰決定的,應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。負(fù)責(zé)生產(chǎn)安全事故調(diào)查的政府作出批復(fù)的《事故調(diào)查報(bào)告》,是相關(guān)部門對(duì)有關(guān)單位和人員實(shí)施行政處罰或處分的依據(jù)。該案中,《事故調(diào)查報(bào)告》認(rèn)定事故段大橋安全護(hù)欄施工質(zhì)量存在缺陷,監(jiān)理公司在監(jiān)理工作中未能及時(shí)發(fā)現(xiàn),構(gòu)成履行監(jiān)理職責(zé)不到位。雖然工程質(zhì)量缺陷以及監(jiān)理怠于履職未構(gòu)成案涉事故發(fā)生的主要原因,但是安全監(jiān)管部門依據(jù)《事故調(diào)查報(bào)告》認(rèn)定的監(jiān)理怠于履職等違法事實(shí)作出行政處罰決定。在沒有足夠相反證據(jù)的情況下,法院判決撤銷安全監(jiān)管部門以《事故調(diào)查報(bào)告》為依據(jù)所作行政處罰決定的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督,確保安全生產(chǎn)法、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施。

(四)鄒某某訴四川省某市人社局行政確認(rèn)訴訟監(jiān)督案(檢例第236號(hào))

一是職工一方非因自身原因未能獲得職業(yè)病診斷證明,行政機(jī)關(guān)未認(rèn)定為工傷,法院生效裁判對(duì)不認(rèn)定工傷的決定予以維持,檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)證明可以認(rèn)定為工傷的,應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。職業(yè)性中暑是職業(yè)病的一種,多發(fā)于建筑工人、環(huán)衛(wèi)工人、快遞員、冶煉工等群體。職工因高溫作業(yè)引起中暑,經(jīng)診斷為職業(yè)病的,應(yīng)當(dāng)享受工傷保險(xiǎn)待遇。該案中職工一方因未獲得職業(yè)病診斷證明,無法被認(rèn)定為工傷,檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)督申請(qǐng)后,開展調(diào)查核實(shí),收集、調(diào)取職工職業(yè)史、發(fā)病當(dāng)天現(xiàn)場情況等有關(guān)證據(jù),為職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)出具職業(yè)病診斷提供參考。新的證據(jù)證明職工系患職業(yè)病,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提出監(jiān)督意見。

二是檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)關(guān)乎社會(huì)治理問題的,可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。四川省檢察院針對(duì)辦理該案時(shí)發(fā)現(xiàn)的職業(yè)病診斷和鑒定機(jī)構(gòu)面較窄、勞動(dòng)者和用人單位防治意識(shí)不強(qiáng)、職業(yè)病診斷和工傷認(rèn)定程序復(fù)雜等問題,加強(qiáng)與法院、行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作,提出改進(jìn)工作、完善治理的建議,推動(dòng)完善職業(yè)病防治、認(rèn)定和保護(hù)體系,保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。

(五)錢某訴上海市某區(qū)某村委會(huì)不履行法定職責(zé)訴訟監(jiān)督案(檢例第237號(hào))

村民委員會(huì)受理、上報(bào)宅基地申請(qǐng),是依據(jù)法規(guī)、規(guī)章授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為,屬于行政訴訟受案范圍,法院裁定不予立案或者駁回起訴的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。村民委員會(huì)依據(jù)法規(guī)、規(guī)章授權(quán)受理村民宅基地申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)依法張榜公布,并按照程序?qū)⒋迕裉峤坏纳暾?qǐng)、收集的村民意見、村民委員會(huì)決議等材料報(bào)送鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府,以便啟動(dòng)后續(xù)的行政審批程序,在此過程中村民委員會(huì)的履職行為,在性質(zhì)上屬于履行法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的行政管理職責(zé)。村民委員會(huì)不履行或者不全面履行該行政管理職責(zé)引起的行政爭議,屬于行政訴訟受案范圍,村民委員會(huì)可以成為行政訴訟中的被告。該案中,案涉村民委員會(huì)對(duì)錢某的建房申請(qǐng)未予上報(bào),建房申請(qǐng)人以村民委員會(huì)為被告提起行政訴訟,法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提出監(jiān)督意見。

作者:張相軍,最高人民檢察院檢察委員會(huì)委員、行政檢察廳廳長、一級(jí)高級(jí)檢察官;張立新,最高人民檢察院行政檢察廳二級(jí)高級(jí)檢察官;孫玲,最高人民檢察院行政檢察廳三級(jí)高級(jí)檢察官。

(全文共四部分,現(xiàn)摘發(fā)前三部分,全文見《人民檢察》2025年第10期)