以檢察公益訴訟服務保障河湖流域生態(tài)保護治理現(xiàn)代化

——最高人民檢察院第五十四批指導性案例解讀

張雪樵 徐向春 劉家璞

2024年11月,最高人民檢察院發(fā)布了第五十四批指導性案例——最高人民檢察院督促整治南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案(以下簡稱“南四湖專案”)。作為最高檢繼“萬峰湖專案”之后又一跨區(qū)劃流域生態(tài)治理公益訴訟案件,“南四湖專案”是檢察公益訴訟制度服務保障河湖流域生態(tài)保護治理現(xiàn)代化的又一成功實踐。檢察機關通過一體化履職、“組團”式辦案模式、融入法治監(jiān)督體系、推動行政執(zhí)法標準統(tǒng)一、加強與生態(tài)損害賠償銜接、深化公開聽證等機制創(chuàng)新,形成了比較成熟的破解跨區(qū)劃流域生態(tài)治理難題的“中國方案”�！澳纤暮�專案”是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想在公益訴訟領域的具體舉措和成功實踐,為檢察機關高質(zhì)效辦好每一個案件,推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展提供了有價值的實踐樣本,更彰顯了檢察公益訴訟制度作為習近平法治思想生動實踐和原創(chuàng)性成果的司法文明新高度。

一、“南四湖專案”辦理背景

(一)以更高質(zhì)量檢察履職服務美麗中國建設的職責所在

生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。習近平總書記親自推進生態(tài)文明理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略,形成習近平生態(tài)文明思想,為新時代生態(tài)文明建設提供了根本遵循。檢察機關是國家法律監(jiān)督機關,是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關,是保護國家利益和社會公共利益的重要力量,是國家監(jiān)督體系的重要組成部分,在生態(tài)文明法治建設中肩負著重要責任。近年來,各級檢察機關堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想,積極踐行綠水青山就是金山銀山理念,始終把生態(tài)環(huán)境和資源保護工作擺在突出位置。據(jù)統(tǒng)計,自2017年7月檢察機關提起公益訴訟制度正式確立至2024年9月,全國檢察機關共辦理公益訴訟案件105萬件,其中生態(tài)環(huán)境與資源保護領域案件52.6萬件,占總量50%左右,檢察機關持續(xù)深化生態(tài)文明司法保護,充分運用法治力量服務美麗中國建設。

2021年3月,生態(tài)環(huán)境部基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題涉及蘇魯豫皖4省8地級市34縣(市、區(qū))和生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多家行政執(zhí)法機關,建議最高檢以公益訴訟推動南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理�？紤]到南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理除跨多省級行政區(qū)劃和多個行政機關等因素外,還事關南水北調(diào)工程、京津冀協(xié)同發(fā)展、河北雄安新區(qū)建設以及大運河文化帶建設等國家戰(zhàn)略實施,依照相關法律規(guī)定,同年4月8日,最高檢決定對南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損事實進行公益訴訟立案。這是在“萬峰湖專案”成功辦理后,最高檢再一次立案辦理跨區(qū)劃的流域生態(tài)環(huán)境治理公益訴訟案件,旨在以實際行動貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想,以檢察公益訴訟服務保障流域生態(tài)環(huán)境保護。

(二)服務保障重要流域生態(tài)保護治理現(xiàn)代化的履職要求

流域是生態(tài)文明建設的重要空間單元,也是一個相對獨立的自然地理系統(tǒng),它以河流為紐帶,把山水林田湖草沙連成了一個有機整體。習近平總書記強調(diào),生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程,需要統(tǒng)籌考慮環(huán)境要素的復雜性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性、自然地理單元的連續(xù)性、經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性。黨的二十屆三中全會提出,“推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”。只有更加注重生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性,更加注重上中下游地區(qū)的互動協(xié)作,通過建立健全貫通一體的責任、監(jiān)管、市場、法律法規(guī)政策等制度體系,在空間上構(gòu)成一個統(tǒng)一的整體,才能共同促進流域、區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。這既是生態(tài)文明建設的系統(tǒng)解決方案,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。

因南四湖重要的生態(tài)價值和地理區(qū)位,十多年來,地方黨委政府一直致力于治污,但因為多重污染交織,跨行政區(qū)劃治理不統(tǒng)一,邊治理邊污染的局面沒能得到根本性扭轉(zhuǎn)。2020年8月,南四湖入湖河流多個斷面出現(xiàn)Ⅳ類至劣Ⅴ類水質(zhì)。通過“南四湖專案”辦理,有利于推動案涉地方黨委全力支持、各級政府部門積極配合,深化執(zhí)法司法跨部門協(xié)作聯(lián)動,構(gòu)建南四湖流域生態(tài)環(huán)境和資源保護大格局。

(三)加快推進檢察公益訴訟專門立法、生態(tài)環(huán)境法典編纂進程的實踐需要

黨的二十大報告提出“完善公益訴訟制度”后,社會各界形成了以檢察公益訴訟專門立法推進完善公益訴訟制度的普遍共識。2023年9月,制定檢察公益訴訟法被納入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目。2024年,《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》將檢察公益訴訟法列為預備審議項目,立法工作取得了實質(zhì)性進展。加快推進檢察公益訴訟專門立法,是將習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化,更是貫徹落實黨的二十大精神的重要舉措。

黨的二十屆三中全會對深化生態(tài)文明體制改革作出戰(zhàn)略部署,提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”這一重大任務。編纂生態(tài)環(huán)境法典,將生態(tài)文明建設理論、制度、實踐成果以法典的形式確認下來,是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想的重大政治任務和立法任務,也是新時代新征程以中國式現(xiàn)代化統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。

“南四湖專案”的辦理,一方面,集中暴露出生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟司法實踐中一些亟須解決的共性問題,如,調(diào)查核實權(quán)受限,審前程序司法屬性不足,鑒定評估、公益賠償金管理使用等配套機制不健全,與其他相關法律制度的銜接不暢等,亟待通過檢察公益訴訟專門立法和編纂生態(tài)環(huán)境法典予以解決,也以問題導向提高了立法的針對性和有效性。另一方面,“南四湖專案”也為立法積累了豐富的實踐經(jīng)驗。如,通過“組團”式辦案更好發(fā)揮檢察一體化體制優(yōu)勢,通過融入法治監(jiān)督體系更大程度凝聚公益保護共識、形成保護合力,通過推動統(tǒng)一行政執(zhí)法標準更好加強流域生態(tài)環(huán)境治理,通過民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效銜接踐行雙贏多贏理念,通過個案聽證、類案聽證、全案聽證等不同方式強化司法公開。作為實踐中成熟的好經(jīng)驗、好機制、好做法,“南四湖專案”的辦理也為立法提供了行之有效的參考。

二、“南四湖專案”辦理的重點難點

(一)“組團”式辦案實現(xiàn)“組團”式一體化辦案

南四湖由微山湖、昭陽湖、獨山湖和南陽湖四個相連湖泊組成,周圍還有53條入湖河流,流域水網(wǎng)密布,水系復雜。沿湖工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染、船舶污染交織,加之“無人管”“多頭管”“交叉管”問題突出,導致南四湖成為“集中納污區(qū)”,治理難度極大。面對流域內(nèi)復雜的生態(tài)環(huán)境治理難題,最高檢決定沿用“萬峰湖專案”的經(jīng)驗,采用一體化的模式辦案。為充分發(fā)揮下級檢察機關熟悉轄區(qū)情況的優(yōu)勢,確保精準監(jiān)督規(guī)范辦案,高效解決問題,最高檢確立了上級檢察院以統(tǒng)籌督導為主、下級檢察院以加強辦案為主、依法協(xié)同履行不同檢察職能、分層次分類別立案并結(jié)合需要開展遞進監(jiān)督的辦案方式。

一是整體部署,分層推進。最高檢成立了由四級檢察機關組成的一體化辦案團隊,以“組團”方式統(tǒng)一辦案。具體來說,最高檢成立辦案組,由大檢察官任辦案組組長;山東、江蘇、安徽三省設辦案分組,同步成立由最高檢和地方檢察機關專業(yè)技術(shù)人員組成的技術(shù)分組。同時印發(fā)專案工作方案,明確專案任務、步驟、舉措等,統(tǒng)一思想、明確目標。最高檢統(tǒng)一指揮調(diào)度,省級檢察院主抓統(tǒng)籌督導落實,市級檢察院辦理跨縣域案件,縣級檢察院具體辦理縣級及以下行政機關履職不到位的行政公益訴訟案件及民事公益訴訟案件。

二是縱向指導,橫向協(xié)同。為打造規(guī)范辦案的典范,最高檢辦案組在線索摸排、立案、檢察建議、訴訟和結(jié)案等每一個辦案節(jié)點,向各個分組制發(fā)了12份工作提示。指導各分組按照統(tǒng)一目標、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一方案等指揮、調(diào)度、推進辦案工作。辦案主體除了以公益訴訟檢察條線干警為主導,同時廣泛吸納司法警察以及信息技術(shù)、宣傳等部門同志參與,協(xié)同開展調(diào)查取證、公開聽證等辦案活動,有效解決了辦案人手不足等難題。

三是領導帶頭,全員用力。四級檢察機關領導干部帶頭辦案,對其中涉及跨區(qū)劃公益損害、違法主體眾多、公益損害嚴重、在轄區(qū)內(nèi)有重大影響,需要協(xié)調(diào)各地黨委政府協(xié)同發(fā)力的案件,由四級檢察院院領導直接作為承辦人立案辦理,增強監(jiān)督效力。

(二)“空天地”技術(shù)支持賦能線索摸排和調(diào)查取證

南四湖僅湖區(qū)面積就達1126平方公里,流域面積3.17萬平方公里,水網(wǎng)縱橫魚塘成群,廠礦村莊星羅棋布。在立案之后的第一個月,三省僅摸排線索30余條。線索是案件辦理的基礎,僅憑傳統(tǒng)“鐵腳板”式的調(diào)查方式,僅靠公益訴訟檢察人員的有限力量,難以完成全流域黑臭水體等污染點的排查任務,辦案組決定通過技術(shù)賦能發(fā)現(xiàn)線索并調(diào)查取證。

運用衛(wèi)星遙感和大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型發(fā)現(xiàn)線索。鑒于衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測范圍大、時間頻次高,非常適合對跨區(qū)域、大面積地表進行持續(xù)地成像觀察,又可采用遠超肉眼感知能力的多光譜成像技術(shù),最高檢辦案組委托中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院(以下簡稱“空天院”)運用衛(wèi)星遙感對南四湖全域污染問題進行監(jiān)測�？仗煸簩＜疫\用衛(wèi)星遙感,結(jié)合土地覆蓋物識別解譯、大氣污染物分析等多種監(jiān)測技術(shù)手段,共發(fā)現(xiàn)水環(huán)境污染類、土地利用類和重點關注涉污企業(yè)類問題點位520個。短時間內(nèi)摸排完500多個問題點位任務也很艱巨,于是辦案組將問題點位與地理位置信息、污染面積、污染物性質(zhì)、污染形成時間等要素進行了比對分析,最終確定地下采煤塌陷、采礦環(huán)境破壞、土地利用變化、水體污染、疑似涉污企業(yè)等重點問題線索84條,并分別向三省分組移交案件線索以及衛(wèi)星遙感圖片數(shù)據(jù),由各分組完成進一步實地核查。

利用現(xiàn)代化技術(shù)手段調(diào)查取證。由于流域生態(tài)環(huán)境問題復雜性,辦案組采取了“公益訴訟檢察官+技術(shù)人員+法警”辦案模式,技術(shù)分組直接參與現(xiàn)場辦案,協(xié)助檢察官對涉案企業(yè)環(huán)境影響評價文件及其批復、排污許可證等相關證據(jù)進行審查。在現(xiàn)場勘驗過程中利用無人機航拍,并累計完成172次水質(zhì)、土壤快速檢測。依托最高檢檢察技術(shù)信息研究中心設備資源和技術(shù)優(yōu)勢,完成對水中多種污染物及土壤中重金屬進行定量檢測,并根據(jù)辦案需要出具鑒定文書,用客觀的檢測數(shù)據(jù)鑒定污染情況。

(三)推動統(tǒng)一行政執(zhí)法標準解決根源性問題

南四湖自然保護區(qū)是山東省設立的省級保護區(qū),山東省設置了工礦廢水最高允許排放濃度限值的地方標準,其中,規(guī)范了煤礦企業(yè)外排廢水中全鹽量和硫酸鹽的濃度。但這一標準并不能約束江蘇省內(nèi)的企業(yè),江蘇煤礦企業(yè)執(zhí)行的國家標準中,并沒有礦井水尾水全鹽量、硫酸鹽兩種污染物排放限值的規(guī)定。蘇魯豫皖四省執(zhí)行的水污染物排放標準不統(tǒng)一,成為影響南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理與保護協(xié)同推進的根源性問題。為了破解“上下游不同行,左右岸不同步”問題,專案辦理期間,最高檢協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局,會同四省著手編制南四湖流域水污染物綜合排放標準,聚焦城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)廢水集中處理廠、工業(yè)企業(yè)等三類重點管控對象,從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和流域的系統(tǒng)性出發(fā),將南四湖流域劃分為核心保護區(qū)域、重點保護區(qū)域和一般保護區(qū)域,提出差異化的水污染物排放限值。這是首個國家牽頭統(tǒng)一編制、以地方標準形式發(fā)布的流域型綜合排放標準,于2024年4月正式頒布實施,填補了南四湖流域水環(huán)境保護統(tǒng)一執(zhí)法標準的空白。

除了統(tǒng)一水行政執(zhí)法標準外,為有效排除自然保護區(qū)內(nèi)湖下采煤造成的生態(tài)環(huán)境重大風險,最高檢辦案組還邀請自然資源部、國家林業(yè)和草原局等部門和法學專家就相關法律法規(guī)的效力范圍以及煤礦依法退出的前置性條件等問題進行法律論證,并致函建議自然資源部予以權(quán)威性釋明。自然資源部積極支持,明確南四湖自然保護區(qū)的管理按自然保護區(qū)條例等相關法律法規(guī)執(zhí)行,并及時指導江蘇省制定煤礦有序退出自然保護區(qū)實施方案,有效排除了南四湖自然保護區(qū)的執(zhí)法障礙。

(四)融入法治監(jiān)督體系凝聚監(jiān)督合力

由于省界關系復雜、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題長期存在,蘇魯豫皖四省對于生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的思想認識不統(tǒng)一,還面臨解決環(huán)境基礎設施建設資金缺口大等客觀困難。由此可見,南四湖生態(tài)環(huán)境受損問題表面在湖區(qū),但根源在流域,僅靠某一省份、某一行政部門單獨發(fā)力,難以實現(xiàn)全面根本治理,必須發(fā)揮公益訴訟督促之訴、協(xié)同之訴的制度價值,融入法治監(jiān)督體系,借助治理資源共同推動南四湖流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

首先,把爭取黨委領導支持作為借助治理資源解決老大難的首要方式方法。山東、江蘇、安徽三省檢察機關在第一時間向地方黨委政府報告最高檢立案情況,時任三省黨委主要領導均作出批示,給予支持。山東省濟寧市、棗莊市和江蘇省徐州市三地市委書記均到最高檢交辦案件線索現(xiàn)場督導。其次,吸納民意、匯集民智,深化實踐全過程人民民主。為提升精準監(jiān)督實效,辦案過程中,四級檢察機關積極邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、群眾代表參與座談磋商、公開聽證等辦案活動。此外,辦案組還邀請新聞媒體全過程見證辦案過程。中央廣播電視總臺《今日說法》欄目組隨同最高檢辦案組深入湖區(qū)開展數(shù)天的現(xiàn)場調(diào)查。《人民日報》等媒體共同參與最高檢辦案組對南四湖辦案成效進行“回頭看”的跟進監(jiān)督。注重與新聞媒體的協(xié)同,不僅能夠擴大案件成效,更能促使檢察機關主動接受監(jiān)督,促進規(guī)范辦案,有效增強檢察公益訴訟的監(jiān)督剛性。

(五)探索民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償有效銜接

南四湖自然保護區(qū)內(nèi)有40多家山東的煤礦企業(yè)外排廢水中硫酸鹽嚴重超標,應當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償包括懲罰性賠償或者生態(tài)修復的責任。但如果檢察機關啟動民事公益訴訟程序,將面臨取證難、鑒定難、鑒定貴等問題,還要等待漫長的起訴周期和修復周期。為了盡快讓受損公益得到有效修復,山東分組決定優(yōu)先協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部門對違法企業(yè)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商,將該案件線索移交山東省生態(tài)環(huán)境廳后,督促和支持生態(tài)環(huán)境部門分別與24家違法排污的煤礦企業(yè)達成《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議》,涉及賠償金額8.5億元,推進企業(yè)提標改造替代修復。對部分違法企業(yè)未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的,檢察機關通過提起民事公益訴訟,追償生態(tài)環(huán)境修復費用1268萬元。這一做法對選擇辦理行政公益訴訟還是民事公益訴訟、如何處理好與生態(tài)環(huán)境部門等行政機關開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的關系進行了有益探索。

(六)以公開聽證提升司法公信力

南四湖治理牽涉地域廣,關系到數(shù)千萬人民群眾的切身利益,對于行政機關是否依法履行職責、公共利益是否得到有效保護等問題的分析研判,有必要通過公開聽證有效聽取相關各方意見,了解有關情況。

一是個案聽證。辦案期間,蘇魯皖三省三級檢察機關先根據(jù)案件辦理需要,對疑難復雜個案的事實認定、法律適用等問題進行54次公開聽證,充分聽取行政機關整改中存在的客觀困難,加強各方對行政機關履職的督促,促使行政機關主動及時依法履職。

二是類案聽證。在個案辦結(jié)后,2021年11月至12月間,三省辦案分組對部分涉及工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、船舶碼頭污染等案件的辦理成效進行4次類案聽證。對違法主體、違法行為、受損公益相同或相近案件的總體辦理成效,通過廣泛聽取專門機構(gòu)、專業(yè)人員和社會公眾的意見,進行綜合評判。

三是全案聽證。2022年2月10日,最高檢在山東省濟南市圍繞最高檢立案辦理南四湖公益訴訟案至今成效如何、流域治理的根源性問題是否得到解決、還存在哪些問題需要進一步努力等問題組織全案聽證。為客觀評價辦案成效,提高公信力、說服力,聽證會上,空天院和中國環(huán)境監(jiān)測總站作為第三方專業(yè)機構(gòu)以南四湖生態(tài)環(huán)境專業(yè)數(shù)據(jù)為基礎,對案件辦理前后的水體水質(zhì)變化進行了評價展示。這是最高檢首次采取互聯(lián)網(wǎng)直播的方式進行公開聽證,除了在中國檢察聽證網(wǎng)直播,還在最高檢微博、正義網(wǎng)B站號、中新網(wǎng)、“今日說法”視頻賬號等19個互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺全程公開,當日旁聽人數(shù)達1270.6萬,辦案成效主動接受輿論和群眾監(jiān)督。

(七)助推生態(tài)環(huán)境保護長效機制,鞏固公益保護成效

“南四湖專案”辦結(jié)后,可視化的具體污染問題已基本解決或者明確解決方法路徑,流域水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn),案件辦理達到預期效果。但流域類的生態(tài)環(huán)境保護是一項長期任務,損害問題極易出現(xiàn)反復。尤其水產(chǎn)養(yǎng)殖是南四湖湖區(qū)農(nóng)民的重要經(jīng)濟來源,如果為了凈化水體“一刀切”禁止養(yǎng)殖,不僅百姓生計成了問題,大面積水域撂荒也會造成巨大資源浪費,這勢必造成后期非法養(yǎng)殖類的問題反彈。最高檢辦案組在跟蹤回訪南四湖生態(tài)環(huán)境治理情況后,積極建議地方政府有序推進南四湖養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。同時,為有效解決大面積魚塘生態(tài)化改造的資金缺口難題,最高檢主動協(xié)調(diào)中國工商銀行等金融機構(gòu),聯(lián)合制定《“公益訴訟檢察+農(nóng)村普惠金融”助力南四湖微山縣區(qū)域治理工作方案》,建立金融資源與生態(tài)資源轉(zhuǎn)化連接的橋梁,推動濟寧市政府與銀行簽訂金融合作協(xié)議,整合金融資源以及社會力量服務保障當?shù)毓さV企業(yè)和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、退湖漁民安居樂業(yè),促進南四湖片區(qū)綜合開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

助推生態(tài)環(huán)境保護長效機制建立的“后半篇文章”,不僅能夠提升辦案成效,實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益相統(tǒng)一,更重要的意義在于,鞏固了公益保護效果,推動南四湖片區(qū)綜合開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn),從長效機制上徹底解決因經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)生活帶來的環(huán)境污染反彈問題。

三、“南四湖專案”辦理的意義

(一)形成了較為成熟的破解跨區(qū)劃流域生態(tài)治理難題的“中國方案”

習近平總書記強調(diào),“把建設美麗中國擺在強國建設、民族復興的突出位置”。黨的二十大報告專章部署“推動綠色發(fā)展,促進人與自然和諧共生”,指引生態(tài)文明建設向縱深推進。最高檢“頂格”立案辦理“萬峰湖專案”“南四湖專案”,以檢察公益訴訟探索流域生態(tài)環(huán)境治理的路徑和方案,就是以實際行動落實習近平總書記有關重要指示批示精神和黨中央作出的重大部署要求。如果說,“萬峰湖專案”是檢察機關推動破解跨區(qū)劃流域生態(tài)治理難題的1.0版,創(chuàng)設了上級檢察院辦理跨行政區(qū)劃重大公益損害案件的一般規(guī)則,比如以事立案、統(tǒng)分結(jié)合、檢察聽證等,那么,“南四湖專案”作為進階的2.0版,履職更加豐富,除了以上規(guī)則,還在探索開展“組團”式辦案、積極融入法治監(jiān)督體系、創(chuàng)新運用技術(shù)支持和互聯(lián)網(wǎng)聽證方式、督促或者協(xié)調(diào)行政監(jiān)管部門統(tǒng)一行政執(zhí)法標準、加強生態(tài)環(huán)境損害賠償制度銜接、推動建立長效生態(tài)保護機制等方面為類案辦理提供了有益借鑒,為檢察機關在辦理生態(tài)環(huán)境領域公益訴訟案件面臨的新情況新問題積累經(jīng)驗。

“南四湖專案”之后,最高檢依托這些成熟的辦案模式,繼續(xù)打造了諸如長江流域船舶污染治理、珠江水環(huán)境治理等彰顯國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新樣本。各省級、地市級檢察院在上述專案的指導下,辦理了一批涉及大江、大河、大湖的跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理類公益訴訟案。目前,已經(jīng)初步形成了比較成熟的以檢察公益訴訟破解跨區(qū)劃流域生態(tài)治理難題的“中國方案”,樹立了檢察公益訴訟制度作為以習近平法治思想為指引的自主法治知識體系的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

(二)為找尋在高質(zhì)效辦案價值引領下的公益訴訟檢察實踐路徑提供參考

最高檢黨組高度重視高質(zhì)效辦案工作,明確提出讓高質(zhì)效辦好每一個案件、“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”作為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求�！澳纤暮�專案”在辦理之初,最高檢就提出要打造協(xié)同辦案、規(guī)范辦案、科技辦案的典范,歸根結(jié)底就是高質(zhì)效辦案的典范。

準確把握公益訴訟高質(zhì)效辦案要求,首先,要從認識上深刻領悟落實習近平總書記提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的偉大創(chuàng)造。通過檢察辦案,以高質(zhì)效辦案督促行政機關履行監(jiān)督管理職責,促進法治政府建設,維護國家利益和社會公共利益,助推國家治理現(xiàn)代化。

其次,要在辦案實踐中,在精度、難度、效度三個維度上“好中選優(yōu)”。在立案環(huán)節(jié),精準切入大局需要,聚焦治理難題。南四湖不僅有重要的區(qū)位價值,流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更與沿湖200多萬名群眾的生產(chǎn)生活乃至生命健康息息相關。雖然地方黨委政府十多年來致力于治污,但邊治理邊污染的局面未得到根本性扭轉(zhuǎn)。最高檢決定立案辦理,也是回應了黨委政府關注、人民群眾關心的熱點難點問題。

在辦案過程中,要有實質(zhì)性的辦案活動,體現(xiàn)檢察貢獻度。“南四湖專案”中,四級檢察機關梯次運用磋商、制發(fā)檢察建議、提起訴訟的方式推動受損公益得到有效保護。尤其省、市級檢察機關辦理的多為重大復雜、有影響力的“硬骨頭”案件,在統(tǒng)籌調(diào)動現(xiàn)有辦案資源后,實現(xiàn)了辦案效果最大化。

在案件辦結(jié)后,還要從個案辦理推動類案監(jiān)督,推動長效機制建立。南四湖流域的生態(tài)環(huán)境保護是一項長期任務,最高檢在助推建立生態(tài)環(huán)境保護長效機制時,充分尊重地方政府和行政主管部門作為公共利益第一順位代表的地位,為地方協(xié)調(diào)政策和資源傾斜,從長效機制上徹底解決因經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)生活帶來的環(huán)境污染反彈問題�，F(xiàn)如今,山東省濟寧市微山湖旅游區(qū)已獲評國家5A級旅游景區(qū),專案辦理也成為綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的生動實踐。

(三)推動檢察公益訴訟制度成為在國際上廣受贊譽的司法文明新樣態(tài)

從2014年10月黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,拉開了檢察公益訴訟改革的序幕,到2017年6月,檢察機關提起公益訴訟制度寫入民事訴訟法、行政訴訟法,再到如今,檢察公益訴訟專門立法進入到一個快速推進的關鍵時期,十年來,檢察公益訴訟制度作為習近平法治思想的生動實踐、原創(chuàng)性成果,成為強化檢察機關法律監(jiān)督、促進行政機關依法履職的重要制度設計。中國的檢察公益訴訟在幾年的時間里取得了快速發(fā)展,在案件量、制度影響力上不遜于國外幾十年的發(fā)展歷程,正是因為我們的檢察公益訴訟制度并沒有照搬照抄,而是立足于中國的社會制度、政治制度、司法制度,立足于中國的民情、社情、國情。

“南四湖專案”這一具有重大影響力的案件,是十年來檢察公益訴訟制度發(fā)展的見證和縮影,展現(xiàn)了檢察機關助力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的擔當作為,為在更廣闊的范圍推廣、宣傳檢察公益訴訟制度提供了生動的實踐樣本。2024年11月6日,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署法律司司長帕特麗莎女士到訪最高檢,在觀看“南四湖專案”的短視頻后,高度贊賞中國檢察機關在環(huán)境治理方面發(fā)揮的巨大作用,并表示要推動其他國家分享中國公益訴訟的制度與經(jīng)驗�！澳纤暮�專案”體現(xiàn)了檢察機關以公益訴訟服務保障河湖流域生態(tài)保護治理現(xiàn)代化,也推動了檢察公益訴訟制度成為在國際上廣受贊譽的司法文明新樣態(tài)。

作者:張雪樵,最高人民檢察院副檢察長、二級大檢察官,“南四湖專案”主辦檢察官;徐向春,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳廳長、一級高級檢察官;劉家璞,最高人民檢察院公益訴訟檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官。

(全文見《人民檢察》2025年第9期)