2023年8月,最高人民檢察院以“守護國財國土、助推惠民政策落實”為主題發(fā)布第四十六批指導(dǎo)性案例共4件,引導(dǎo)各地檢察機關(guān)在辦案中發(fā)揮公益訴訟檢察職能,保護國有財產(chǎn)、國有土地使用權(quán)以及保障國家惠民政策有效執(zhí)行。為加強對指導(dǎo)性案例的理解和應(yīng)用,現(xiàn)就指導(dǎo)性案例的發(fā)布背景和意義、理解適用中的重點問題等進行解析。

　　一、發(fā)布第四十六批指導(dǎo)性案例的背景和意義

　　國有財產(chǎn)、國有土地是國家重要的物質(zhì)基礎(chǔ),是全體人民共同的寶貴財富,在推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展、保障改善民生等方面發(fā)揮重要作用�；菝裾�策往往與國有財產(chǎn)密切相關(guān),涉及國有財產(chǎn)的使用或國家利益的讓渡。2017年行政訴訟法修改,國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓(以下簡稱“國財國土”)領(lǐng)域作為行政公益訴訟四大法定領(lǐng)域的組成部分被寫入法律。2021年,黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確指出,要加大國財國土等重點領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度。2022年,最高檢召開全國檢察機關(guān)國財國土領(lǐng)域公益訴訟辦案工作視頻督導(dǎo)會,就加強該領(lǐng)域工作作出專門部署。今年,最高檢新一屆黨組對新時期做好公益訴訟檢察工作提出新的要求。2018年1月至2023年6月,全國檢察機關(guān)共立案辦理國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域案件55270件、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件9504件,共督促收回國有財產(chǎn)290億余元,收回國有土地使用權(quán)出讓收入351億余元,收回被非法占用的國有土地6.75萬余畝。在此背景下,最高檢發(fā)布第四十六批指導(dǎo)性案例,對于指導(dǎo)各地檢察機關(guān)辦理國財國土領(lǐng)域和惠民政策落實公益訴訟案件具有重要意義。

　　一是牢記“國之大者”,突出公益訴訟檢察辦案重點。加強國財國土領(lǐng)域公益訴訟檢察工作,既是落實最高檢新一屆黨組對公益訴訟檢察“突出辦好法定領(lǐng)域案件”要求的實際舉措,也是檢察機關(guān)自覺融入國家治理,服務(wù)黨和國家的中心任務(wù)、首要任務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。編發(fā)該批指導(dǎo)性案例,對于引導(dǎo)各地檢察機關(guān)找準(zhǔn)監(jiān)督切入口,最大限度挽回國有財產(chǎn)流失、促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用,并通過督促糾正行政違法行為,促進完善相關(guān)制度機制,更好服務(wù)保障地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,具有重要意義。

　　二是以可訴性標(biāo)準(zhǔn)“高質(zhì)效辦好每一個案件”,以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)。最高檢應(yīng)勇檢察長在全國檢察機關(guān)學(xué)習(xí)貫徹全國兩會精神電視電話會議上提出要“高質(zhì)效辦好每一個案件”,在大檢察官研討班上要求,公益訴訟檢察重在突出“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”,突出抓好法定領(lǐng)域辦案工作,多辦有影響、效果好的案件,敢于以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)。如今,公益訴訟檢察已走過初創(chuàng)時期,步入持續(xù)發(fā)展階段,堅持質(zhì)效優(yōu)先才能行穩(wěn)致遠。公益訴訟案件在立案之時,就要考慮可訴性問題,依法、客觀、全面調(diào)查收集證明公益損害及行政機關(guān)違法的證據(jù)材料,對一些訴前檢察建議解決不了問題、具有示范引領(lǐng)意義的案件,要敢于以“訴”的確認(rèn),推動類案治理、源頭治理。

　　三是積極穩(wěn)妥拓展檢察公益訴訟案件范圍,助推惠民政策落地見效。目前,關(guān)于檢察公益訴訟的法律制度尚不完善,理論研究和司法實踐中對一些問題還存在不同認(rèn)識。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持從政治上著眼、從法治上著力,根據(jù)中央有關(guān)部署要求,積極穩(wěn)妥拓展檢察公益訴訟案件范圍,促進依法行政,最大限度保護公共利益。四是創(chuàng)新辦案模式,深入貫徹落實數(shù)字檢察戰(zhàn)略。法律監(jiān)督模型是數(shù)字檢察落地見效的重要實現(xiàn)形式和突破口。檢察機關(guān)應(yīng)將數(shù)字檢察融入公益訴訟檢察工作中,以科技為支持,創(chuàng)新辦案模式和方法手段,提高線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、固定證據(jù)、解決問題等各方面能力,推動公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

　　二、浙江省嵊州市檢察院督促規(guī)范成品油領(lǐng)域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案(檢例第183號)理解適用中的重點問題

　　一是堅持源頭監(jiān)督理念,深挖社會管理深層次問題。國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域監(jiān)督范圍點多面廣,其中稅收作為國家財政收入的重要組成部分,影響社會主義市場經(jīng)濟的各個方面,辦好涉稅案件意義重大。檢察機關(guān)應(yīng)立足法律監(jiān)督職能,注重運用系統(tǒng)思維,堅持溯源治理,助力破解稅收領(lǐng)域治理難題�！胺菢�(biāo)油”(指除正規(guī)成品油以外,所有非法油品的總稱)通過偷逃稅款,以低廉價格迅速占領(lǐng)市場,給不法分子帶來了巨大的利潤空間,進而衍生出人民群眾反映強烈、新聞媒體曝光的“非標(biāo)油”危害公共安全、污染大氣環(huán)境等問題。針對“非標(biāo)油”領(lǐng)域違法行為隱蔽、行政監(jiān)管難度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長等問題,檢察機關(guān)堅持問題導(dǎo)向,以遏制用油企業(yè)違規(guī)抵扣非成品油增值稅專用發(fā)票、偷逃成品油消費稅為切入口,有效規(guī)范成品油消費端市場秩序;堅持源頭監(jiān)督理念,進一步打擊加油站通過“無票銷售”、賬外走賬等方式大量銷售“非標(biāo)油”,逃避稅收監(jiān)管的違法行為,將法律監(jiān)督視野從規(guī)范“非標(biāo)油”消費端延伸拓展至嚴(yán)懲銷售端,以法律監(jiān)督助力行政機關(guān)規(guī)范成品油稅收監(jiān)管秩序,促進成品油市場全鏈條閉環(huán)管理,切實保護國有財產(chǎn)安全。

　　二是堅持智慧監(jiān)督理念,釋放數(shù)字檢察疊加倍增效應(yīng)。對于在履職中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性的社會治理難題,檢察機關(guān)落實數(shù)字檢察戰(zhàn)略,增強大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維,敏于發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù),善于獲取數(shù)據(jù),精于分析數(shù)據(jù),做實數(shù)據(jù)的匯聚、整合、管理、應(yīng)用。

　　首先,有一雙“發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的眼睛”。既要了解行政機關(guān)已開發(fā)的監(jiān)管系統(tǒng)、已掌握的監(jiān)管數(shù)據(jù),又要高度重視每一個案件辦理中以手機短信、登記表單等方式出現(xiàn)的電子數(shù)據(jù),尤其是法律法規(guī)強制采集、具有國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)。

　　其次,在數(shù)據(jù)獲取方面要爭取理解支持,確保數(shù)據(jù)安全。要針對辦案中發(fā)現(xiàn)的問題,利用好跨部門、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息。如,利用交通運輸部門掌握的車輛軌跡數(shù)據(jù)來解析“非標(biāo)油”的客觀性物流數(shù)據(jù),與傳統(tǒng)的依靠“發(fā)票流”“資金流”相比,具有明顯優(yōu)勢,成為破解稅收監(jiān)管難題的關(guān)鍵。

　　再次,在數(shù)據(jù)分析方面,要善于從多元、海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性、共性問題,主動提煉特征要素進行數(shù)據(jù)解析,并融入公益訴訟辦案規(guī)則流程,轉(zhuǎn)化為計算機語言,打造凝聚辦案經(jīng)驗、具備推廣應(yīng)用價值的大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型。如,“非標(biāo)油”綜合治理法律監(jiān)督模型能夠?qū)崿F(xiàn)海量軌跡數(shù)據(jù)的自動運算、裝卸貨地點和裝卸貨數(shù)量的可視化展示以及稅務(wù)數(shù)據(jù)的自動碰撞,實現(xiàn)偷逃稅、黑油窩點線索主動排查、引導(dǎo)調(diào)查,輔助公益訴訟案件辦理。

　　三是堅持類案監(jiān)督理念,能動履職提升社會治理效能。檢察機關(guān)深入實踐“個案辦理—類案監(jiān)督—社會治理”法律監(jiān)督運行機制,以更大的參與度、貢獻度融入社會治理大格局,著力破解法治領(lǐng)域深層次問題,以公益訴訟檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化。在辦案中,立足法律監(jiān)督職能,發(fā)揮公益訴訟檢察統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體共治的獨特優(yōu)勢,助推行政機關(guān)實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享、優(yōu)勢互補,形成公益保護合力。特別是注重發(fā)揮大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型在發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、固定證據(jù)以及提供解決問題方案等多方面的作用,實現(xiàn)從個案辦理到類案監(jiān)督,助推法律監(jiān)督實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。在應(yīng)用“非標(biāo)油”綜合治理法律監(jiān)督模型實現(xiàn)類案監(jiān)督的基礎(chǔ)上,加強與行政機關(guān)的協(xié)作配合,實現(xiàn)監(jiān)督模型共享、數(shù)據(jù)互通,助力行政機關(guān)依法行政,破解成品油領(lǐng)域稅收、安全監(jiān)管難題,將公益訴訟制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理有效動能。

　　三、江蘇省揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)檢察院督促整治閑置國有土地行政公益訴訟案(檢例第184號)理解適用中的重點問題

　　第一,行政機關(guān)職責(zé)的認(rèn)定。該案在辦理中遇到國有土地使用權(quán)出讓合同是民事合同還是行政合同的問題,事關(guān)檢察機關(guān)督促相關(guān)行政機關(guān)履職的具體方式和內(nèi)容。對于該合同的性質(zhì),司法實踐中一直存在不同認(rèn)識:一種觀點認(rèn)為該合同屬于行政協(xié)議。理由是最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定:“行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議�！痹趪�有土地出讓領(lǐng)域,如果發(fā)生受讓人不遵守協(xié)議約定情況時,自然資源主管部門可以行使處罰權(quán)、單方解除權(quán)等行政優(yōu)益權(quán),而不是通過民事起訴或者仲裁的方式主張權(quán)利。另一種觀點認(rèn)為該合同屬于民事合同。理由是行政機關(guān)作為土地出讓人,在與土地使用者簽訂合同時是平等的民事主體關(guān)系,應(yīng)當(dāng)自覺接受民法基本原則的調(diào)整。在看待此類合同的性質(zhì)時應(yīng)當(dāng)著重考慮合同內(nèi)容中的市場性因素,而不能僅僅考慮其公益性。2020年最高法《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》明確將國有土地使用權(quán)出讓合同劃歸民事審判領(lǐng)域,認(rèn)為出讓合同的性質(zhì)為民事合同。根據(jù)最高法最新司法解釋,國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)為民事合同,但自然資源主管部門在合同履行過程中仍具有行政監(jiān)管職責(zé)。檢察機關(guān)開展國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟工作時,應(yīng)將自然資源主管部門對資源管理的行政主管權(quán)與其代表國家這一特殊民事主體以“自然資源所有者”身份簽訂、履行出讓合同等民事法律行為區(qū)分開來,對其未經(jīng)上級批準(zhǔn)擅自改變土地用途、未及時收回閑置土地使用權(quán)等未依法履行行政監(jiān)管職責(zé)的情形,可以督促其依法履職。

　　第二,閑置土地的認(rèn)定。根據(jù)國土資源部(現(xiàn)為自然資源部)《閑置土地處置辦法》第2條規(guī)定,國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的,和已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%,中止開發(fā)建設(shè)滿1年的國有建設(shè)用地,可以認(rèn)定為閑置土地。雖然土地管理法規(guī)定自然資源主管部門負(fù)有收回國有土地使用權(quán)的主體責(zé)任,但實踐中,對于閑置土地的認(rèn)定存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、相關(guān)部門分工不明、職能交織和調(diào)查取證難等實際困難。該案中,投資額、開發(fā)強度等認(rèn)定指標(biāo)依賴于工業(yè)和信息化、招商等部門提供,兩部門負(fù)有配合自然資源主管部門處置閑置土地的職責(zé),檢察機關(guān)通過磋商、檢察建議等方式,充分取得兩部門的理解和支持;加強與紀(jì)檢監(jiān)察、審計、稅務(wù)等機關(guān)協(xié)作配合,確保案件辦理的精準(zhǔn)性和協(xié)同性。最終,案涉的5宗土地共計326畝被成功認(rèn)定為閑置土地,其中1宗土地經(jīng)調(diào)查被認(rèn)定為“投資額不足25%”,由原定的低效土地被改為閑置土地并成功收回。

　　第三,閑置土地的收回方式。辦案過程中,應(yīng)界定造成土地閑置的原因,正確理解適用“回收”和“收回”�！盎厥铡笔侵竿恋厥褂脵�(quán)人自愿放棄的前提下,行政機關(guān)才會“回收”,是民事行為;“收回”則分為有償收回和無償收回,屬于行政行為。收回閑置土地必須符合法律和行政法規(guī)規(guī)定的情形,并按照法定的程序進行�！堕e置土地處置辦法》第8條對屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置的情形進行了列舉,并規(guī)定經(jīng)審核屬實的,可“協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)”�！堕e置土地處置辦法》第14條對屬于非政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置的,規(guī)定了處理方式,對未動工開發(fā)滿2年的,由市、縣國土資源主管部門按照土地管理法第37條和城市房地產(chǎn)管理法第26條的規(guī)定,報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)后,向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》,無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。即因政府原因?qū)е峦恋亻e置的,適用協(xié)議收回;因企業(yè)自身原因?qū)е峦恋亻e置的,適用無償收回。該案中,案涉閑置土地均成因復(fù)雜,既有企業(yè)自身經(jīng)營調(diào)整、經(jīng)營不善的原因,又有土地規(guī)劃調(diào)整、國家政策調(diào)整、行政機關(guān)相關(guān)工作銜接不暢等原因,系多種因素疊加形成。檢察機關(guān)針對不同的情形分別提出不同的解決方案,督促行政機關(guān)在依法保障行政行為相對人合法權(quán)益的情況下,依法收回閑置土地。

　　作者:徐全兵,最高人民檢察院第八檢察廳副廳長、全國檢察業(yè)務(wù)專家;劉東斌,最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官;彭 溪,廣西壯族自治區(qū)柳州市城中區(qū)人民檢察院第二檢察部副主任。

　　(全文共五部分,現(xiàn)摘發(fā)前三部分,全文見《人民檢察》2023年第16期)