2023年8月,最高人民檢察院以“守護國財國土、助推惠民政策落實”為主題發(fā)布第四十六批指導性案例共4件,引導各地檢察機關在辦案中發(fā)揮公益訴訟檢察職能,保護國有財產(chǎn)、國有土地使用權以及保障國家惠民政策有效執(zhí)行。為加強對指導性案例的理解和應用,現(xiàn)就指導性案例的發(fā)布背景和意義、理解適用中的重點問題等進行解析。

　　一、發(fā)布第四十六批指導性案例的背景和意義

　　國有財產(chǎn)、國有土地是國家重要的物質基礎,是全體人民共同的寶貴財富,在推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展、保障改善民生等方面發(fā)揮重要作用�；菝裾�策往往與國有財產(chǎn)密切相關,涉及國有財產(chǎn)的使用或國家利益的讓渡。2017年行政訴訟法修改,國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓(以下簡稱“國財國土”)領域作為行政公益訴訟四大法定領域的組成部分被寫入法律。2021年,黨中央印發(fā)的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確指出,要加大國財國土等重點領域公益訴訟案件辦理力度。2022年,最高檢召開全國檢察機關國財國土領域公益訴訟辦案工作視頻督導會,就加強該領域工作作出專門部署。今年,最高檢新一屆黨組對新時期做好公益訴訟檢察工作提出新的要求。2018年1月至2023年6月,全國檢察機關共立案辦理國有財產(chǎn)保護領域案件55270件、國有土地使用權出讓領域案件9504件,共督促收回國有財產(chǎn)290億余元,收回國有土地使用權出讓收入351億余元,收回被非法占用的國有土地6.75萬余畝。在此背景下,最高檢發(fā)布第四十六批指導性案例,對于指導各地檢察機關辦理國財國土領域和惠民政策落實公益訴訟案件具有重要意義。

　　一是牢記“國之大者”,突出公益訴訟檢察辦案重點。加強國財國土領域公益訴訟檢察工作,既是落實最高檢新一屆黨組對公益訴訟檢察“突出辦好法定領域案件”要求的實際舉措,也是檢察機關自覺融入國家治理,服務黨和國家的中心任務、首要任務的責任擔當。編發(fā)該批指導性案例,對于引導各地檢察機關找準監(jiān)督切入口,最大限度挽回國有財產(chǎn)流失、促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用,并通過督促糾正行政違法行為,促進完善相關制度機制,更好服務保障地方經(jīng)濟高質量發(fā)展,具有重要意義。

　　二是以可訴性標準“高質效辦好每一個案件”,以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領。最高檢應勇檢察長在全國檢察機關學習貫徹全國兩會精神電視電話會議上提出要“高質效辦好每一個案件”,在大檢察官研討班上要求,公益訴訟檢察重在突出“精準性”“規(guī)范性”,突出抓好法定領域辦案工作,多辦有影響、效果好的案件,敢于以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領。如今,公益訴訟檢察已走過初創(chuàng)時期,步入持續(xù)發(fā)展階段,堅持質效優(yōu)先才能行穩(wěn)致遠。公益訴訟案件在立案之時,就要考慮可訴性問題,依法、客觀、全面調查收集證明公益損害及行政機關違法的證據(jù)材料,對一些訴前檢察建議解決不了問題、具有示范引領意義的案件,要敢于以“訴”的確認,推動類案治理、源頭治理。

　　三是積極穩(wěn)妥拓展檢察公益訴訟案件范圍,助推惠民政策落地見效。目前,關于檢察公益訴訟的法律制度尚不完善,理論研究和司法實踐中對一些問題還存在不同認識。檢察機關應當堅持從政治上著眼、從法治上著力,根據(jù)中央有關部署要求,積極穩(wěn)妥拓展檢察公益訴訟案件范圍,促進依法行政,最大限度保護公共利益。四是創(chuàng)新辦案模式,深入貫徹落實數(shù)字檢察戰(zhàn)略。法律監(jiān)督模型是數(shù)字檢察落地見效的重要實現(xiàn)形式和突破口。檢察機關應將數(shù)字檢察融入公益訴訟檢察工作中,以科技為支持,創(chuàng)新辦案模式和方法手段,提高線索發(fā)現(xiàn)、調查取證、固定證據(jù)、解決問題等各方面能力,推動公益訴訟檢察工作高質量發(fā)展。

　　二、浙江省嵊州市檢察院督促規(guī)范成品油領域稅收監(jiān)管秩序行政公益訴訟案(檢例第183號)理解適用中的重點問題

　　一是堅持源頭監(jiān)督理念,深挖社會管理深層次問題。國有財產(chǎn)保護領域監(jiān)督范圍點多面廣,其中稅收作為國家財政收入的重要組成部分,影響社會主義市場經(jīng)濟的各個方面,辦好涉稅案件意義重大。檢察機關應立足法律監(jiān)督職能,注重運用系統(tǒng)思維,堅持溯源治理,助力破解稅收領域治理難題。“非標油”(指除正規(guī)成品油以外,所有非法油品的總稱)通過偷逃稅款,以低廉價格迅速占領市場,給不法分子帶來了巨大的利潤空間,進而衍生出人民群眾反映強烈、新聞媒體曝光的“非標油”危害公共安全、污染大氣環(huán)境等問題。針對“非標油”領域違法行為隱蔽、行政監(jiān)管難度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長等問題,檢察機關堅持問題導向,以遏制用油企業(yè)違規(guī)抵扣非成品油增值稅專用發(fā)票、偷逃成品油消費稅為切入口,有效規(guī)范成品油消費端市場秩序;堅持源頭監(jiān)督理念,進一步打擊加油站通過“無票銷售”、賬外走賬等方式大量銷售“非標油”,逃避稅收監(jiān)管的違法行為,將法律監(jiān)督視野從規(guī)范“非標油”消費端延伸拓展至嚴懲銷售端,以法律監(jiān)督助力行政機關規(guī)范成品油稅收監(jiān)管秩序,促進成品油市場全鏈條閉環(huán)管理,切實保護國有財產(chǎn)安全。

　　二是堅持智慧監(jiān)督理念,釋放數(shù)字檢察疊加倍增效應。對于在履職中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性的社會治理難題,檢察機關落實數(shù)字檢察戰(zhàn)略,增強大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維,敏于發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù),善于獲取數(shù)據(jù),精于分析數(shù)據(jù),做實數(shù)據(jù)的匯聚、整合、管理、應用。

　　首先,有一雙“發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的眼睛”。既要了解行政機關已開發(fā)的監(jiān)管系統(tǒng)、已掌握的監(jiān)管數(shù)據(jù),又要高度重視每一個案件辦理中以手機短信、登記表單等方式出現(xiàn)的電子數(shù)據(jù),尤其是法律法規(guī)強制采集、具有國家統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)。

　　其次,在數(shù)據(jù)獲取方面要爭取理解支持,確保數(shù)據(jù)安全。要針對辦案中發(fā)現(xiàn)的問題,利用好跨部門、跨領域的數(shù)據(jù)信息。如,利用交通運輸部門掌握的車輛軌跡數(shù)據(jù)來解析“非標油”的客觀性物流數(shù)據(jù),與傳統(tǒng)的依靠“發(fā)票流”“資金流”相比,具有明顯優(yōu)勢,成為破解稅收監(jiān)管難題的關鍵。

　　再次,在數(shù)據(jù)分析方面,要善于從多元、海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性、共性問題,主動提煉特征要素進行數(shù)據(jù)解析,并融入公益訴訟辦案規(guī)則流程,轉化為計算機語言,打造凝聚辦案經(jīng)驗、具備推廣應用價值的大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型。如,“非標油”綜合治理法律監(jiān)督模型能夠實現(xiàn)海量軌跡數(shù)據(jù)的自動運算、裝卸貨地點和裝卸貨數(shù)量的可視化展示以及稅務數(shù)據(jù)的自動碰撞,實現(xiàn)偷逃稅、黑油窩點線索主動排查、引導調查,輔助公益訴訟案件辦理。

　　三是堅持類案監(jiān)督理念,能動履職提升社會治理效能。檢察機關深入實踐“個案辦理—類案監(jiān)督—社會治理”法律監(jiān)督運行機制,以更大的參與度、貢獻度融入社會治理大格局,著力破解法治領域深層次問題,以公益訴訟檢察工作現(xiàn)代化服務中國式現(xiàn)代化。在辦案中,立足法律監(jiān)督職能,發(fā)揮公益訴訟檢察統(tǒng)籌協(xié)調多元主體共治的獨特優(yōu)勢,助推行政機關實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享、優(yōu)勢互補,形成公益保護合力。特別是注重發(fā)揮大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型在發(fā)現(xiàn)線索、調查取證、固定證據(jù)以及提供解決問題方案等多方面的作用,實現(xiàn)從個案辦理到類案監(jiān)督,助推法律監(jiān)督實現(xiàn)質的飛躍。在應用“非標油”綜合治理法律監(jiān)督模型實現(xiàn)類案監(jiān)督的基礎上,加強與行政機關的協(xié)作配合,實現(xiàn)監(jiān)督模型共享、數(shù)據(jù)互通,助力行政機關依法行政,破解成品油領域稅收、安全監(jiān)管難題,將公益訴訟制度優(yōu)勢轉化為社會治理有效動能。

　　三、江蘇省揚州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)檢察院督促整治閑置國有土地行政公益訴訟案(檢例第184號)理解適用中的重點問題

　　第一,行政機關職責的認定。該案在辦理中遇到國有土地使用權出讓合同是民事合同還是行政合同的問題,事關檢察機關督促相關行政機關履職的具體方式和內(nèi)容。對于該合同的性質,司法實踐中一直存在不同認識:一種觀點認為該合同屬于行政協(xié)議。理由是最高人民法院《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定:“行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標,與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議�！痹趪�有土地出讓領域,如果發(fā)生受讓人不遵守協(xié)議約定情況時,自然資源主管部門可以行使處罰權、單方解除權等行政優(yōu)益權,而不是通過民事起訴或者仲裁的方式主張權利。另一種觀點認為該合同屬于民事合同。理由是行政機關作為土地出讓人,在與土地使用者簽訂合同時是平等的民事主體關系,應當自覺接受民法基本原則的調整。在看待此類合同的性質時應當著重考慮合同內(nèi)容中的市場性因素,而不能僅僅考慮其公益性。2020年最高法《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》明確將國有土地使用權出讓合同劃歸民事審判領域,認為出讓合同的性質為民事合同。根據(jù)最高法最新司法解釋,國有土地使用權出讓合同的性質為民事合同,但自然資源主管部門在合同履行過程中仍具有行政監(jiān)管職責。檢察機關開展國有土地使用權出讓領域行政公益訴訟工作時,應將自然資源主管部門對資源管理的行政主管權與其代表國家這一特殊民事主體以“自然資源所有者”身份簽訂、履行出讓合同等民事法律行為區(qū)分開來,對其未經(jīng)上級批準擅自改變土地用途、未及時收回閑置土地使用權等未依法履行行政監(jiān)管職責的情形,可以督促其依法履職。

　　第二,閑置土地的認定。根據(jù)國土資源部(現(xiàn)為自然資源部)《閑置土地處置辦法》第2條規(guī)定,國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的,和已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%,中止開發(fā)建設滿1年的國有建設用地,可以認定為閑置土地。雖然土地管理法規(guī)定自然資源主管部門負有收回國有土地使用權的主體責任,但實踐中,對于閑置土地的認定存在認定標準不一、相關部門分工不明、職能交織和調查取證難等實際困難。該案中,投資額、開發(fā)強度等認定指標依賴于工業(yè)和信息化、招商等部門提供,兩部門負有配合自然資源主管部門處置閑置土地的職責,檢察機關通過磋商、檢察建議等方式,充分取得兩部門的理解和支持;加強與紀檢監(jiān)察、審計、稅務等機關協(xié)作配合,確保案件辦理的精準性和協(xié)同性。最終,案涉的5宗土地共計326畝被成功認定為閑置土地,其中1宗土地經(jīng)調查被認定為“投資額不足25%”,由原定的低效土地被改為閑置土地并成功收回。

　　第三,閑置土地的收回方式。辦案過程中,應界定造成土地閑置的原因,正確理解適用“回收”和“收回”�！盎厥铡笔侵竿恋厥褂脵嗳俗栽阜艞壍那疤嵯�,行政機關才會“回收”,是民事行為;“收回”則分為有償收回和無償收回,屬于行政行為。收回閑置土地必須符合法律和行政法規(guī)規(guī)定的情形,并按照法定的程序進行�！堕e置土地處置辦法》第8條對屬于政府、政府有關部門的行為造成土地閑置的情形進行了列舉,并規(guī)定經(jīng)審核屬實的,可“協(xié)議有償收回國有建設用地使用權”�！堕e置土地處置辦法》第14條對屬于非政府、政府有關部門的行為造成土地閑置的,規(guī)定了處理方式,對未動工開發(fā)滿2年的,由市、縣國土資源主管部門按照土地管理法第37條和城市房地產(chǎn)管理法第26條的規(guī)定,報經(jīng)有批準權的政府批準后,向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》,無償收回國有建設用地使用權。即因政府原因導致土地閑置的,適用協(xié)議收回;因企業(yè)自身原因導致土地閑置的,適用無償收回。該案中,案涉閑置土地均成因復雜,既有企業(yè)自身經(jīng)營調整、經(jīng)營不善的原因,又有土地規(guī)劃調整、國家政策調整、行政機關相關工作銜接不暢等原因,系多種因素疊加形成。檢察機關針對不同的情形分別提出不同的解決方案,督促行政機關在依法保障行政行為相對人合法權益的情況下,依法收回閑置土地。

　　作者:徐全兵,最高人民檢察院第八檢察廳副廳長、全國檢察業(yè)務專家;劉東斌,最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官;彭 溪,廣西壯族自治區(qū)柳州市城中區(qū)人民檢察院第二檢察部副主任。

　　(全文共五部分,現(xiàn)摘發(fā)前三部分,全文見《人民檢察》2023年第16期)