2023年4月4日,最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會發(fā)布第四十二批指導(dǎo)性案例。該批指導(dǎo)性案例是最高檢發(fā)布的第四批行政檢察指導(dǎo)性案例,以行政檢察推進(jìn)社會治理為主題,共4件。為加強(qiáng)指導(dǎo)性案例的理解和應(yīng)用,現(xiàn)就案例發(fā)布背景、特色、指導(dǎo)意義等進(jìn)行解讀。

　　一、第四十二批指導(dǎo)性案例的發(fā)布背景和意義

　　習(xí)近平總書記指出,“法治建設(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理,提升社會治理法治化水平”“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”。檢察機(jī)關(guān)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想,全面落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》,堅(jiān)持依法能動履職,發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能優(yōu)勢,全面深化行政檢察監(jiān)督,深度融入國家治理,促進(jìn)訴源治理,辦理了一批在司法理念方面具有糾偏、創(chuàng)新、引領(lǐng)價(jià)值的行政檢察案件。五年來,立足行政檢察職能共發(fā)出社會治理類檢察建議60347件,采納率98%以上。本批4件以行政檢察推進(jìn)社會治理為主題的指導(dǎo)性案例是其中的優(yōu)秀代表。

　　(一)依法能動履職,創(chuàng)新推進(jìn)社會治理方式

　　行政檢察透過辦案發(fā)現(xiàn)社會治理中的普遍性問題,分析其偶然性因素之外存在的制度性、管理性問題根源,通過制發(fā)檢察建議、開展專項(xiàng)監(jiān)督、建立行政訴訟監(jiān)督年度報(bào)告制度、發(fā)布行政檢察白皮書,或者以專題報(bào)告、專題分析等方式,促進(jìn)有關(guān)部門和單位完善社會治理相關(guān)制度。圍繞以“我管”促“都管”主題,最高檢發(fā)布5件社會治理典型案例,指導(dǎo)各地通過辦案助力社會治理。此外,最高檢帶頭落實(shí)并指導(dǎo)全國15個省級檢察院建立行政訴訟監(jiān)督年度報(bào)告制度、專題報(bào)告制度,結(jié)合辦案對行政訴訟監(jiān)督情況進(jìn)行年度分析,指出行政審判、執(zhí)行和行政執(zhí)法存在的普遍性、苗頭性問題,監(jiān)督和支持法院、行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán);針對福建姚某案“七年離不掉婚”的案情反映出的普遍性問題,會同民政部、公安部、最高法制定《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》,打通司法與行政堵點(diǎn),促進(jìn)訴源治理。

　　(二)全面深化行政檢察監(jiān)督,推動由個案向類案、由被動向主動、由辦理向治理轉(zhuǎn)型升級

　　各級檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法能動履職,全面提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效,在個案監(jiān)督基礎(chǔ)上注重開展類案監(jiān)督。行政檢察類案監(jiān)督旨在防范、監(jiān)督、糾正共性問題,以類案監(jiān)督促進(jìn)系統(tǒng)治理。檢察機(jī)關(guān)對法院、行政機(jī)關(guān)在司法、執(zhí)法活動中存在的同類錯誤或適用法律不一致等共性問題提出監(jiān)督糾正意見,推動同類情況相同處理,或者針對行政執(zhí)法、社會治理中存在的普遍性問題,推動改進(jìn)工作、完善制度,及時堵塞管理漏洞。如,結(jié)合2022年“全面深化行政檢察監(jiān)督依法護(hù)航民生民利”專項(xiàng)活動,共辦理類案監(jiān)督案件2800余件,有效促進(jìn)突出問題的源頭治理、系統(tǒng)治理。

　　(三)運(yùn)用大數(shù)據(jù)賦能行政檢察監(jiān)督,推進(jìn)社會治理

　　落實(shí)數(shù)字檢察戰(zhàn)略,探索大數(shù)據(jù)在行政檢察監(jiān)督工作中的深度運(yùn)用,充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在監(jiān)督辦案、糾正違法、促進(jìn)國家治理中的作用,拓展監(jiān)督的廣度和深度。指導(dǎo)浙江、湖北、河南、廣東、云南等地檢察機(jī)關(guān)搭建行政執(zhí)法與行政檢察銜接信息平臺,打通數(shù)據(jù)壁壘。編發(fā)大數(shù)據(jù)賦能行政檢察監(jiān)督典型案例2批12件,指導(dǎo)各地建立大數(shù)據(jù)模型,通過數(shù)據(jù)分析與碰撞,發(fā)現(xiàn)治理漏洞或者監(jiān)督線索。

　　總結(jié)近幾年行政檢察推進(jìn)社會治理的辦案實(shí)踐,制發(fā)該批指導(dǎo)性案例,一是引領(lǐng)行政檢察部門依法能動履職促進(jìn)訴源治理的工作理念。示范、引領(lǐng)行政檢察部門基于既監(jiān)督法院公正司法又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職能優(yōu)勢,將依法能動履職,深度融入國家治理,促進(jìn)訴源治理,作為新時代行政檢察工作發(fā)展的必然方向和所追求的價(jià)值目標(biāo)。二是指導(dǎo)行政檢察部門依法辦好個案、監(jiān)督類案、參與社會治理的工作路徑和方式。指導(dǎo)行政檢察部門以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依法辦好個案,以整體思維匯聚類案,以系統(tǒng)觀念“擰線成繩”、參與社會治理,將行政檢察通過辦案推動源頭治理、在法治軌道上促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,作為新時代行政檢察工作發(fā)展的工作路徑和基本方式。三是總結(jié)推廣行政檢察推進(jìn)社會治理的工作經(jīng)驗(yàn)。該批指導(dǎo)性案例對辦案中存在的疑難復(fù)雜問題予以一定程度回應(yīng),并提出相關(guān)規(guī)則及可供參照的工作方法,對各級檢察機(jī)關(guān)類似案件辦理具有一定示范指導(dǎo)作用。

　　二、第四十二批指導(dǎo)性案例的主要特色

　　該批指導(dǎo)性案例兼顧不同領(lǐng)域和推進(jìn)社會治理的不同方式。在領(lǐng)域選擇上,包括社會保障、個人信息安全、市場主體登記、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)等與人民群眾切身利益密切相關(guān)的社會領(lǐng)域;在推進(jìn)社會治理的方式上,通過推動修改規(guī)范性文件,推動相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行專項(xiàng)整治、建立數(shù)字化治理模式、開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查等,持續(xù)跟蹤問效,促進(jìn)提升社會治理效能。

　　一是突出行政檢察推進(jìn)社會治理主題,推動辦案與治理深度融合。該批指導(dǎo)性案例充分體現(xiàn)行政檢察聚焦辦案中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)領(lǐng)域社會治理中共同性、普遍性問題,以“我管”促“都管”,提升社會治理工作水平,做實(shí)從個案辦理到類案監(jiān)督再到訴源治理,促進(jìn)標(biāo)本兼治。如,在檢例第170號案件中,該市檢察院發(fā)現(xiàn)該市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(以下簡稱“住建局”)在執(zhí)法過程中存在的問題后,向其發(fā)出檢察建議,為形成解決問題合力,撰寫專題分析報(bào)告,向黨委、人大報(bào)告,向行政機(jī)關(guān)等相關(guān)部門通報(bào),將檢察監(jiān)督效果向推進(jìn)社會治理延伸,推動省住建廳在全省范圍內(nèi)對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收不規(guī)范行為進(jìn)行專項(xiàng)整治,并推動制定出臺相關(guān)配套制度機(jī)制。

　　二是突出行政檢察為民而行,讓民生司法保障更有溫度。該批指導(dǎo)性案例充分體現(xiàn)了行政檢察對減損民事主體合法權(quán)益或增加其義務(wù)的行政行為予以監(jiān)督糾正,實(shí)現(xiàn)了保障人民群眾姓名權(quán)、人格尊嚴(yán)以及勞動者權(quán)益、合同權(quán)利等民事基本權(quán)益的司法目的。如,檢例第167號是對女職工勞動合法權(quán)益的保障,檢例第168號是對公民人格權(quán)的保障。檢例第168號是近幾年湖南省檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會治理工作的縮影,湖南省檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新探索出以“典型案例引領(lǐng)+專項(xiàng)活動帶動”,推動對突出問題專項(xiàng)治理;堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)下,構(gòu)建“協(xié)作辦案+專項(xiàng)治理”模式、“司法為民+行政爭議化解”訴源治理模式,助推法治政府建設(shè)。2022年,湖南省檢察機(jī)關(guān)就市場監(jiān)管、土地執(zhí)法、市場主體權(quán)益保護(hù)等28個執(zhí)法司法領(lǐng)域和環(huán)節(jié)監(jiān)督治理情況,撰寫專項(xiàng)分析報(bào)告45篇,有效促進(jìn)了社會治理效能提升。

　　三是突出大數(shù)據(jù)賦能行政檢察監(jiān)督下的社會治理新路徑。在大數(shù)據(jù)監(jiān)督模式下,行政檢察以個案辦理、類案監(jiān)督為切口,運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建關(guān)鍵詞檢索、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)碰撞的類案監(jiān)督模型,構(gòu)建“解析個案、梳理要素、搭建模型、類案治理、融合監(jiān)督”的大數(shù)據(jù)檢察監(jiān)督路徑。同時,推動建立執(zhí)法和司法辦案數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的數(shù)字化平臺,打通數(shù)據(jù)壁壘,實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同治理,以監(jiān)督推進(jìn)共享、以共享賦能監(jiān)督。如,檢例第169號的成功辦理就得益于浙江省檢察院與相關(guān)執(zhí)法司法部門建立的跨部門信息共享機(jī)制,打通了市場監(jiān)管、人社、稅務(wù)、銀行和司法機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)壁壘。浙江省檢察機(jī)關(guān)由此案入手,開展虛假注冊公司專項(xiàng)監(jiān)督,在專項(xiàng)監(jiān)督中共摸排線索8000余條,制發(fā)類案檢察建議50余份,推動行政機(jī)關(guān)對近3000家公司作出吊銷或注銷營業(yè)執(zhí)照、列入經(jīng)營異常名錄等處理,推動跨部門高效協(xié)同數(shù)字化訴源治理,將行政檢察護(hù)航法治化營商環(huán)境落到實(shí)處。

　　作者:張相軍,最高人民檢察院第七檢察廳廳長、一級高級檢察官;張立新,最高人民檢察院第七檢察廳二級高級檢察官、主辦檢察官;劉浩,最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理。

　　(原標(biāo)題為《行政檢察依法能動履職深入推進(jìn)社會治理 ——最高人民檢察院第四十二批指導(dǎo)性案例解讀》,全文共四部分,現(xiàn)摘發(fā)前兩部分,全文見《人民檢察》2023年第10期)