地處黔桂滇交界的萬峰湖被喻為養(yǎng)在深閨人未識的“西南明珠”,而最高人民檢察院辦理的萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專案(以下簡稱萬峰湖專案)恰是屢上熱搜的網(wǎng)紅案件。2021年初,萬峰湖專案被列為“2020年度十大法律監(jiān)督案件”之首;中共中央慶祝建黨100周年大型文獻(xiàn)專題片《敢教日月?lián)Q新天》第十七集《法安天下》重點(diǎn)介紹萬峰湖專案的辦案目標(biāo)——打造綠水青山就是金山銀山的經(jīng)典樣本。以上下兩集篇幅展示萬峰湖專案的央視專題片《為了公眾的利益》獲得中央廣電總臺2021年度專題新聞一等獎。2022年9月22日,最高檢把新聞發(fā)布會搬到了碧波蕩漾的萬峰湖上,首次以“一批次一案例”形式發(fā)布最高檢第四十一批指導(dǎo)性案例,即萬峰湖專案。9月23日,最高檢專案組在貴州省黔西南布依族苗族自治州舉行萬峰湖專案第二次公開聽證會,并經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)公開直播,在線觀看人數(shù)達(dá)301.8萬人。雖然萬峰湖專案有諸多與眾不同的“首次”或者“第一”,但讓萬峰湖專案成為指導(dǎo)性案例更具指導(dǎo)意義。新聞宣傳的底色是事件的本身,指導(dǎo)性案例的價值在于案件所蘊(yùn)含的思想理念。唯因具備獨(dú)特價值,才堪為他人借鑒效仿;而挖掘的思想越為深邃和偉大,案例的光芒才會照亮更遠(yuǎn)。

　　一、價值啟示之一:以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引

　　萬峰湖系上世紀(jì)90年代建設(shè)水電站而成,列入中國十大水庫,也是“珠三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要水源地。湖區(qū)水體原本屬于I類水質(zhì),但近年來,網(wǎng)箱養(yǎng)魚無序發(fā)展,導(dǎo)致水質(zhì)惡化,部分水域呈黑臭水體。2016年、2017年,中央生態(tài)環(huán)保督察組督察廣西、貴州時,兩次點(diǎn)名要求整改萬峰湖網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題。但由于三省(區(qū))五縣(市)對所轄水域分割管理,治理主體分散、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一,廣西和云南水域仍有大量漁民進(jìn)行違法網(wǎng)箱養(yǎng)殖。于是,如何破解萬峰湖網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染的難題便成為最高檢辦理該起公益訴訟專案的首要目標(biāo)。

　　(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),為攻克“硬骨頭”案件提供力量支撐

　　萬峰湖網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題經(jīng)中央環(huán)保督察組兩次點(diǎn)名仍得不到解決,是塊難啃的“硬骨頭”。這是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件,如果僅僅依靠以機(jī)構(gòu)的名義下文件發(fā)通知,那必然如同入黔之驢“形之龐也類有德,聲之宏也類有能”,最終因“技止此耳”而被“斷其喉盡其肉”。辦案成敗的關(guān)鍵是尋找到足以撬動杠桿的動力源。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)是“國之大者”,要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部心懷“國之大者”。毫無疑問,加強(qiáng)黨對生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)文明建設(shè)的根本保證,而公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,只有依靠黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),才能統(tǒng)一思想認(rèn)識,集中行政資源和各方力量,“一攬子”解決網(wǎng)箱清理的后顧之憂。正是基于這一清晰認(rèn)識,萬峰湖專案的辦理過程始終突出黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性。

　　一是四級檢察機(jī)關(guān)黨組“一把手”靠前指揮,相關(guān)立案程序由檢察長審核把關(guān),各級檢察院抽調(diào)精干力量充實(shí)專案組辦案力量,為辦好案件提供組織保障。

　　二是為營造良好的辦案環(huán)境,實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案效果,最高檢在立案后第一時間即要求三家省級檢察機(jī)關(guān)主動向地方黨委政府報告最高檢對萬峰湖專案的立案情況,爭取地方黨委政府的理解和支持。三省(區(qū))黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)均對專案給予高度重視,并提出指示要求,為協(xié)同解決萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題起到了至關(guān)重要的作用。

　　(二)堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新發(fā)展路徑

　　“靠山吃山、靠水吃水�！比f峰湖庫容達(dá)100多億立方米,漁業(yè)資源得天獨(dú)厚,依法發(fā)展網(wǎng)箱養(yǎng)殖本來無可厚非,何況萬峰湖地區(qū)地理位置偏僻,經(jīng)濟(jì)條件十分落后,廣西的隆林縣、西林縣還曾被列為國家級極度貧困縣,網(wǎng)箱養(yǎng)殖被作為地方的支柱產(chǎn)業(yè)和財政稅收的重要來源。問題在于違法養(yǎng)殖嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境,有的地方的污染程度已經(jīng)到了沿湖百姓不能用湖水來洗衣洗發(fā)的地步,成了民生之患、民心之痛。但在全面清理違法網(wǎng)箱養(yǎng)殖的問題上,有的養(yǎng)殖戶認(rèn)為“飽漢不知餓漢饑”,脫貧致富才是頭等大事。有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為發(fā)展網(wǎng)箱養(yǎng)殖因地制宜,而且不可替代。因思想認(rèn)識不統(tǒng)一,萬峰湖出現(xiàn)了左岸要求清理網(wǎng)箱,而右岸卻在招商引資養(yǎng)殖企業(yè)之類的“同湖不同法”現(xiàn)象。

　　廣西某漁業(yè)公司是隆林縣政府招商引資的龍頭企業(yè),其非法養(yǎng)殖的網(wǎng)箱面積達(dá)到24萬平方米,每天投入餌料30噸左右,對水體造成嚴(yán)重污染,被專案組確定為督辦案件。2020年2月17日,即最高檢立案2個月后,地方黨政部門將該企業(yè)因清理網(wǎng)箱可能導(dǎo)致2億元經(jīng)濟(jì)損失和百余工人失業(yè)等后果,以及要求等待疫情結(jié)束再處理的建議,經(jīng)省級檢察院上報至最高檢專案組。怎么辦?養(yǎng)殖污染不同于偷盜等惡性違法,支持民企發(fā)展、事關(guān)員工生計也在情理之中。但違法投餌一天不停止,湖水污染就會延續(xù)或者惡化一天。在要發(fā)展還是要保護(hù)、是繼續(xù)辦案還是緩一緩的“十字路口”,專案組慎重研究后明確批復(fù):企業(yè)的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù),但對待經(jīng)濟(jì)發(fā)展中涉及的環(huán)境保護(hù)問題,應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引,堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新發(fā)展理念,決不改變清理違法網(wǎng)箱的辦案目標(biāo),但基于新冠肺炎疫情影響,允許企業(yè)在不再投放餌料前提下適當(dāng)延緩拆除網(wǎng)箱時限,盡可能減少企業(yè)損失。2020年9月13日,涉案企業(yè)自行拆除全部網(wǎng)箱。

　　(三)堅持綠水青山就是金山銀山的核心理念,打造保護(hù)與發(fā)展并重的經(jīng)典樣板

　　習(xí)近平總書記指出:“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山�！鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是矛盾對立的關(guān)系,而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能對資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁,生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展而緣木求魚。在萬峰湖專案實(shí)現(xiàn)了辦案的首要目標(biāo),即清理湖面違法網(wǎng)箱之后,上下游、干支流的突出污染問題也到了有效治理,水體水質(zhì)也恢復(fù)到Ⅲ類水質(zhì)以上時,有同志認(rèn)為萬峰湖專案大功告成,可以鳴金收兵。但最高檢專案組清晰地認(rèn)識到,這一湖碧水是兩岸三地數(shù)百萬群眾作出巨大犧牲才換來的。如果專案組這時宣告結(jié)案、“凱旋而歸”,網(wǎng)箱污染會不會死灰復(fù)燃、卷土重來?更令人擔(dān)憂的是:隆林縣、西林縣等國家級極度貧困縣剛剛脫貧,湖區(qū)禁養(yǎng)給老百姓帶來的經(jīng)濟(jì)收入“虧空”怎么填補(bǔ)?地方會不會增加規(guī)模性返貧壓力?

　　習(xí)近平總書記指出:“綠水青山和金山銀山?jīng)Q不是對立的,關(guān)鍵在人、關(guān)鍵在思路�！睘榇�,專案組面對上級機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)主體缺失的現(xiàn)狀,“當(dāng)仁不讓”,主動牽頭協(xié)調(diào)推進(jìn)沿湖五縣(市)統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管和統(tǒng)一開發(fā)生態(tài)漁業(yè),以實(shí)現(xiàn)“綠水青山變成金山銀山”這一沿湖百姓共同關(guān)心期盼的新目標(biāo)。但與網(wǎng)箱清理的辦案目標(biāo)相比,統(tǒng)一開發(fā)生態(tài)漁業(yè)面臨更多的難題:誰來養(yǎng)、怎么養(yǎng)、怎么管以及紅利怎么分配等等,眾口難調(diào),任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)分歧就會難以推進(jìn)。2021年6月、8月和9月,最高檢專案組三次赴沿湖五縣(市)調(diào)研,召開座談會,推動相關(guān)政府部門堅定綠色發(fā)展理念,消除分歧,統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管、統(tǒng)一生態(tài)養(yǎng)殖,以期形成共管、共治、共建、共享的新發(fā)展格局。為了堅定信心、找到科學(xué)方法,2022年6月,最高檢辦案組在前期多次考察的基礎(chǔ)上,推薦五縣(市)黨委政府負(fù)責(zé)人到浙江省千島湖景區(qū)、衢州市考察生態(tài)漁業(yè)項目,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)知識培訓(xùn),最終促成沿湖縣(市)政府會簽《黔桂滇三省(區(qū))五縣(市)萬峰湖產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架協(xié)議》,合作成立“黔桂滇萬峰湖漁業(yè)開發(fā)有限公司”,攜手走上萬峰湖流域長效保護(hù)、綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村振興之路。

　　二、價值啟示之二:以習(xí)近平法治思想為遵循

　　(一)解決流域治理難題,樹立在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)桿

　　流域治理是世界性難題,萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題具有大江大湖在治理主張和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面上下游不同行、左右岸不同步的典型特征,其根源在于跨行政區(qū)劃管理制度機(jī)制的供給不足或者不完善。最高檢基于一省(區(qū))檢察機(jī)關(guān)依法履職督促治理難以奏效的現(xiàn)狀,根據(jù)2021年最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》關(guān)于跨兩個以上省或者市、縣級行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境公益損害,共同的上級檢察機(jī)關(guān)可以直接立案等相關(guān)規(guī)定或者原則精神,認(rèn)為有必要由最高檢直接立案辦理。在專案辦理過程中,探索采用檢察一體化辦案模式。最高檢依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員組成辦案組,同時在地方檢察機(jī)關(guān)設(shè)立辦案分組。由最高檢專案組明確辦案目標(biāo),統(tǒng)一工作方案,統(tǒng)一研判案件線索,并以交辦或指定管轄等方式統(tǒng)一分配辦案任務(wù)。對重點(diǎn)案件,由最高檢督辦或者省級檢察院提辦,下級檢察院可以將辦案中的重要問題逐級請示上級檢察院決定,包括需要最高檢直接協(xié)調(diào)解決的相關(guān)問題。

　　四級檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查,共依法立案45件,其中行政公益訴訟案件44件,民事公益訴訟案件1件,在清理湖區(qū)全部非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖的同時,對水面浮房和釣臺的生活污水、沿岸垃圾污染、船舶污染、上游河流工礦企業(yè)違法排放以及破壞水文地質(zhì)環(huán)境等流域性問題也進(jìn)行同步治理。為形成跨區(qū)劃公益保護(hù)合力,推動解決萬峰湖流域統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一生態(tài)養(yǎng)殖等可持續(xù)發(fā)展問題,最高檢專案組指導(dǎo)三省(區(qū))檢察機(jī)關(guān)共同簽署了《關(guān)于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制(試行)》,探索開展公益訴訟跨區(qū)劃管轄。同時,推動萬峰湖湖區(qū)實(shí)行統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。

　　2022年9月22日,萬峰湖專案指導(dǎo)性案例新聞發(fā)布會在萬峰湖上的三省(區(qū))聯(lián)合水上檢察室召開,滿湖碧水盡現(xiàn)眼前,以實(shí)證的方式宣告萬峰湖治理取得了預(yù)期成效。作為通過檢察公益訴訟成功治理跨區(qū)劃大江大湖的典型樣本,萬峰湖專案示范了以最低的司法成本、最短的時間解決跨行政區(qū)劃流域治理問題的成功方案,也是檢察機(jī)關(guān)以法治思維和法治方式助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動實(shí)踐。

　　(二)堅持以人民為中心,探索聽證辦案彰顯人民群眾的公益主體定位

　　萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損涉及三省(區(qū))五縣(市),不僅管理主體分散,而且利益訴求多元。為了客觀公正評估整改效果、凝聚治理共識,自覺接受社會監(jiān)督,2020年12月24日,最高檢專案組舉行第一次公開聽證會,邀請全國人大代表、專家學(xué)者作為聽證員,水利部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)代表列席,三省(區(qū))五縣(市)政府領(lǐng)導(dǎo)參加,聽證會議題包括兩方面:一是案件辦理是否取得整治網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染等成效;二是探討開展?jié)O業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖保護(hù)生態(tài)的可行性,以及如何通過統(tǒng)一管理等方式實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范治理。

　　公益訴訟案件有沒有辦好、能不能結(jié)案,不能簡單認(rèn)為由檢察官說了算,而是要認(rèn)真聽取人民群眾以及相關(guān)方面的評價以及意見、建議。辦理普通刑事、民事案件,哪怕只涉及一個當(dāng)事人,也是在辦當(dāng)事人的“人生”。而辦理公益訴訟案件,往往關(guān)系到行政監(jiān)管執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)社會管理等重要事項,具體涉及案件當(dāng)事人以外的多元利益主體,包括行政管理對象,特別是可能涉及不特定多數(shù)的利益群體和社會民眾,或者涉及不同區(qū)域之間重大利益關(guān)系的調(diào)整等。如果通過公開聽證等方式征詢相關(guān)主體代表的意見,評估公益損害救濟(jì)狀況等辦案成效,將更加有利于形成共識,提升公益保護(hù)的實(shí)效。即使對于尚未付諸實(shí)踐或者具有探索性質(zhì)的治理對策,也有必要借助公開聽證,確保治理措施的合法性和可行性。

　　2022年9月23日,最高檢專案組在黔西南布依族苗族自治州檢察院召開萬峰湖專案第二次公開聽證會,圍繞沿湖三省(區(qū))五縣(市)統(tǒng)一開展生態(tài)漁業(yè)如何確保萬峰湖優(yōu)質(zhì)水體,跨三省統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督如何徹底解決流域生態(tài)環(huán)境問題展開討論。與第一次公開聽證會相比,除了邀請生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部的代表和五縣(市)黨政負(fù)責(zé)人外,還邀請了中科院水生生物研究所專家和國內(nèi)生態(tài)漁業(yè)的龍頭企業(yè)——浙江千島湖發(fā)展集團(tuán)代表擔(dān)任聽證員,提供生態(tài)漁業(yè)的科學(xué)指導(dǎo)意見,給萬峰湖統(tǒng)一開發(fā)生態(tài)漁業(yè)的五縣(市)參與者吃下了“定心丸”。這次聽證會采用互聯(lián)網(wǎng)直播方式,通過最高檢微博、頭條號、央視頻號、微信視頻號、抖音號、快手號、中新網(wǎng)、正義網(wǎng)、B站號進(jìn)行視頻直播,9月23日上午12時,聽證會視頻直播總觀看人數(shù)達(dá)301.8萬人。無獨(dú)有偶,為走好網(wǎng)上群眾路線,最高檢“南四湖”流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專案組曾在2022年2月10日,首度“破冰”以互聯(lián)網(wǎng)直播形式舉行聽證會,長達(dá)兩個半小時的聽證會結(jié)束時在線觀看人數(shù)竟達(dá)1200萬人。這兩個公益訴訟專案的公開聽證,為檢察機(jī)關(guān)開展公開聽證開了先河、打了樣,彰顯了公益保護(hù)為了人民、依靠人民的宗旨理念。

　　作者:張雪樵,最高人民檢察院副檢察長、二級大檢察官,萬峰湖專案組主辦檢察官。

　　(全文共三部分,現(xiàn)摘發(fā)前兩部分,全文請見《人民檢察》2022年第21期)