一、發(fā)布第四十批指導(dǎo)性案例的背景和意義

　　“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計�！秉h的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)的歷史進(jìn)程中,以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè),謀劃開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作,美麗中國建設(shè)邁出重大步伐,我國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性的變化,并逐步形成了較為完整的生態(tài)文明建設(shè)法律規(guī)范和制度體系。

　　公益訴訟檢察制度始于黨的十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,是以法治思維和法治方法促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大改革舉措,是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的重要組成部分。從制度發(fā)展演進(jìn)的時間脈絡(luò)看,生態(tài)文明建設(shè)的諸多重大改革舉措肇始于黨的十八屆三中全會的部署,生態(tài)損害賠償、中央環(huán)保督察與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟均于2015年開始進(jìn)行試行或試點(diǎn),從制度構(gòu)想啟動制度實踐。隨后,在黨中央、國務(wù)院一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)文件和相關(guān)法律規(guī)范中寫入了公益訴訟的內(nèi)容,明確要求生態(tài)損害賠償、中央環(huán)保督察與公益訴訟相銜接,2019年黨的十九屆四中全會則強(qiáng)調(diào)要“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”�！读�(xí)近平生態(tài)文明思想學(xué)習(xí)綱要》也在“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”部分明確提出“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”,并要求“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。從制度內(nèi)在邏輯看,黨中央強(qiáng)調(diào)“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”,公益訴訟制度具有監(jiān)督和保障法律實施的功能,對此,習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會的說明中作出深刻闡述,并明確將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)作為公益訴訟的領(lǐng)域范圍。

　　從制度實踐看,檢察機(jī)關(guān)始終自覺地把公益訴訟作為生態(tài)文明建設(shè)的法治手段,要求將公益訴訟檢察制度的優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境國家治理和社會治理的新動能,強(qiáng)調(diào)把生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)作為公益訴訟最重要的法定領(lǐng)域,始終將其放在突出重要的位置進(jìn)行謀劃部署,并持續(xù)加大辦案力度。從辦案數(shù)據(jù)看,生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)始終是檢察公益訴訟最大的辦案領(lǐng)域,自2017年7月公益訴訟檢察制度全面實施五年來(2017年7月1日至2022年6月30日),檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件67.4萬件,其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件34.4萬件,在公益訴訟案件中占比達(dá)51%,不斷實現(xiàn)辦案模式和法律適用的創(chuàng)新引領(lǐng)。

　　隨著生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度實踐的日益豐富和環(huán)境法典編纂工作的啟動,學(xué)術(shù)界對生態(tài)環(huán)境公益訴訟功能價值與制度構(gòu)建的理論研究和檢察機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察業(yè)務(wù)框架與制度機(jī)制的探索同步推進(jìn),關(guān)于生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察理論、制度和實踐研究不斷深入,各方面形成越來越多的共識,相關(guān)的業(yè)務(wù)框架體系在實踐中初現(xiàn)端倪,構(gòu)建和完善相關(guān)制度體系的條件日趨成熟。與此同時,公益訴訟法律制度建設(shè)與其實踐發(fā)展不相適應(yīng),關(guān)于公益訴訟檢察的操作性程序規(guī)范還比較欠缺,加快推進(jìn)公益訴訟檢察制度建設(shè)的呼聲和需求日益強(qiáng)烈。在此背景下,公益訴訟檢察指導(dǎo)性案例不僅具備與其他檢察指導(dǎo)性案例相同的多重功能作用,而且對于推動公益訴訟檢察這一新職能的制度與實踐完善具有特殊的重要意義,可以對案件辦理起到指導(dǎo)作用,在一定程度上彌補(bǔ)制度規(guī)范不足的問題,也可為公益訴訟立法提供參考,既是司法辦案“剛需”,也是公益訴訟“法治實踐的生動印記”。讓指導(dǎo)性案例充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用是完善公益訴訟檢察制度體系建設(shè)的重要組成部分,而生態(tài)環(huán)境作為公益訴訟檢察中案件樣本最豐富、最成熟的領(lǐng)域,有必要、有條件也應(yīng)當(dāng)為公益訴訟檢察制度和實踐提供樣本。

　　二、第四十批指導(dǎo)性案例的特點(diǎn)

　　一是首次以生態(tài)環(huán)境公益訴訟為唯一主題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國家治理的重大和關(guān)鍵問題,不僅事關(guān)黨的使命宗旨,也最普惠民生福祉。檢察機(jī)關(guān)始終將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為公益訴訟的重中之重,這一領(lǐng)域也是發(fā)布指導(dǎo)性案例最集中的領(lǐng)域。從試點(diǎn)至今,最高檢先后發(fā)布公益訴訟主題的指導(dǎo)性案例6批23件,還有其他主題公益訴訟指導(dǎo)性案例4件,共27件。其中,生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例有18件,占比達(dá)三分之二。此前,由于黨的十八屆四中全會和民事訴訟法、行政訴訟法等相關(guān)法律規(guī)范均未區(qū)分生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù),將兩者一并表述,因此各類案例發(fā)布中也未將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域單獨(dú)區(qū)分。此次生態(tài)環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)性案例首次單獨(dú)發(fā)布,既體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對習(xí)近平生態(tài)文明思想認(rèn)識的進(jìn)一步深化,也展現(xiàn)了公益訴訟檢察工作全面實施五年來在專業(yè)化和精細(xì)化方向上取得的進(jìn)展。

　　二是該批指導(dǎo)性案例覆蓋面廣,代表性強(qiáng),影響力大,反映了公益訴訟檢察在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域探索創(chuàng)新的新成果。該批案例雖然只有4個,但內(nèi)涵豐富,內(nèi)容、形式多樣,在所保護(hù)的具體生態(tài)環(huán)境利益上,涉及耕地、林草資源保護(hù),土壤污染治理,固體廢物污染治理,危險廢物污染治理等不同方面。在形式上,涉及行政公益訴訟訴前程序、提起訴訟以及提起民事公益訴訟和對社會組織提起的民事公益訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督等。

　　這些案例都是有影響的案件,比如,檢例第162號“吉林省檢察機(jī)關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案”,是第一個完整走完行政公益訴訟全流程的案件,包括了檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議、提起訴訟、提出上訴、抗訴,經(jīng)過了一審、二審、再審程序,相關(guān)判決曾引起理論界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注。檢例第164號“江西省浮梁縣人民檢察院訴A化工集團(tuán)有限公司污染環(huán)境民事公益訴訟案”,是民法典實施后適用生態(tài)損害侵權(quán)賠償責(zé)任第一案,入選最高人民法院典型案例,確立的相關(guān)規(guī)則得到最高法司法解釋的確認(rèn)。

　　檢例第165號“山東省淄博市人民檢察院對A發(fā)展基金會訴B石油化工有限公司、C化工有限公司民事公益訴訟檢察監(jiān)督案”,則體現(xiàn)了對公益訴訟檢察監(jiān)督對象和領(lǐng)域的拓展。將社會關(guān)注度高的影響性案件進(jìn)行法律規(guī)則意義上的總結(jié)和提煉,有助于擴(kuò)大相關(guān)規(guī)則的輻射面,更好地發(fā)揮指導(dǎo)性案例的正向作用。

　　三是案例的指導(dǎo)意義從公益訴訟檢察工作開展早期側(cè)重于對范圍領(lǐng)域的明確,逐步深入發(fā)展到對辦案規(guī)則具體細(xì)化的指引。早期公益訴訟檢察指導(dǎo)性案例多側(cè)重于對監(jiān)督范圍、訴訟主體、訴訟請求范圍、訴前程序運(yùn)用以及案件管轄等基本規(guī)則的探索與釋明。隨著實踐的日益豐富,第四十批指導(dǎo)性案例在最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》實施一年之后發(fā)布,可闡述以及需要闡述的內(nèi)容發(fā)生了顯著變化,更著重于對具體辦案規(guī)則的深入分析與指引。比如,檢例第162號不僅明確了不服法院二審公益訴訟判決如何提出抗訴,也明確了在公益訴訟起訴過程中行政機(jī)關(guān)對受損公益整改到位的,何種情況下不適宜撤回起訴,而應(yīng)當(dāng)改為確認(rèn)違法訴訟請求。檢例第164號和檢例第165號則分別說明了生態(tài)環(huán)境公益訴訟中懲罰性賠償如何具體適用,對于社會組織提起公益訴訟如何實現(xiàn)既支持又監(jiān)督等。這些案例反映出公益訴訟檢察實踐已經(jīng)從“要不要做,能不能做”轉(zhuǎn)化為“具體怎么操作,具體怎么做到更好”,是對《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》的形象釋義,所提煉出可參照適用的規(guī)則,在法律和司法解釋沒有明確規(guī)定時,在事實認(rèn)定、證據(jù)運(yùn)用、法律適用、政策把握乃至辦案方法等方面,都為檢察機(jī)關(guān)提供了有效指引。

　　胡衛(wèi)列,最高人民檢察院檢察委員會委員、第八檢察廳廳長、一級高級檢察官;王 莉,最高人民檢察院第八檢察廳二級高級檢察官;劉盼盼,江蘇省徐州市人民檢察院第七檢察部檢察官助理。

　　(全文共三部分,現(xiàn)摘發(fā)前兩部分,全文請見《人民檢察》2022年第20期)