為落實(shí)中央《意見》與《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的法治要求,檢察機(jī)關(guān)秉持能動(dòng)高效履職理念,積極探索通過個(gè)案監(jiān)督推動(dòng)案件的類型化解決,尋找個(gè)案監(jiān)督和類案監(jiān)督的契合點(diǎn)與突破口。2022年4月,最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布第三十六批指導(dǎo)性案例,通過一件件看似普通的“小案”,彰顯出行政檢察為大局服務(wù)、為人民司法的“大情懷”。案例總結(jié)實(shí)踐中成熟的類案監(jiān)督經(jīng)驗(yàn),提煉符合類案監(jiān)督特點(diǎn)的辦案規(guī)則,為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握行政檢察類案監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律、有效參與社會(huì)治理提供重要指引。

　　一、檢察指導(dǎo)性案例第149號(hào)的特點(diǎn)

　　檢察指導(dǎo)性案例第149號(hào)糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案系因?qū)λ瓦_(dá)日期存在爭議引發(fā)的行政訴訟監(jiān)督案件,檢察機(jī)關(guān)依法提出監(jiān)督意見,制發(fā)檢察建議,以此展開類案監(jiān)督并促進(jìn)訴源治理。

　　(一)能動(dòng)履職:依職權(quán)調(diào)查核實(shí)線索

　　糜某因不服法院再審裁定,向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。浙江省某市檢察院在審查案件中發(fā)現(xiàn),該案中涉案法律文書專遞郵件跟蹤查詢單上注明“他人收”,即并非糜某本人簽收,可能存在因送達(dá)程序不規(guī)范導(dǎo)致當(dāng)事人未及時(shí)收取郵件、致期限利益受損的問題。根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第58條,某市檢察院決定依職權(quán)開展調(diào)查核實(shí):一是向法院調(diào)取案件卷宗材料;二是向某郵政公司、小區(qū)快遞點(diǎn)等調(diào)取收件時(shí)間證明材料、代收人營業(yè)執(zhí)照及身份證件等相關(guān)文件;三是向糜某詢問是否存在指定代收人等情況。最終查明:涉案小區(qū)快遞點(diǎn)不具有代收資格;某郵政公司投遞員將某市政府寄送的《行政復(fù)議決定書》專遞快件放至小區(qū)快遞點(diǎn)后,雖短信告知糜某,但因糜某不會(huì)查看手機(jī)短信致其遲于一審法院認(rèn)定的簽收日期才到小區(qū)快遞點(diǎn)收取該快件。某市檢察院遂向省檢察院提請(qǐng)抗訴,認(rèn)為原審法院認(rèn)定小區(qū)快遞點(diǎn)代收快件時(shí)間為糜某收到被訴行政復(fù)議決定的時(shí)間,系認(rèn)定案件基本事實(shí)錯(cuò)誤,由此導(dǎo)致原審法院以超過法定起訴期限為由作出不予立案的錯(cuò)誤裁定。省檢察院向省高級(jí)法院提出抗訴,最終省高級(jí)法院采納檢察機(jī)關(guān)意見,裁定撤銷原審裁定,并指令某區(qū)法院立案受理。

　　(二)主動(dòng)監(jiān)督:以個(gè)案為契機(jī)開展行業(yè)專項(xiàng)監(jiān)督

　　檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式糾正因送達(dá)日期認(rèn)定錯(cuò)誤導(dǎo)致行政訴訟超過起訴期限的問題,并以該個(gè)案為切入點(diǎn),對(duì)法律文書專遞送達(dá)開展深入調(diào)研,發(fā)現(xiàn)因不規(guī)范送達(dá)造成訴訟權(quán)利受阻不是個(gè)案問題,關(guān)涉到類似案件的法律適用標(biāo)準(zhǔn),是具有相當(dāng)程度的普遍性問題。檢察機(jī)關(guān)通過與法院積極磋商,針對(duì)法律文書送達(dá)問題,督促其統(tǒng)一送達(dá)標(biāo)準(zhǔn),特別是指定代收人的確認(rèn),保障法律、司法解釋有關(guān)規(guī)定的統(tǒng)一適用,防止因送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)導(dǎo)致錯(cuò)判。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)針對(duì)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)郵政公司在法律文書送達(dá)中存在制度不規(guī)范、部分投遞員違規(guī)投遞等情形,向當(dāng)?shù)剜]政公司發(fā)出檢察建議,督促其強(qiáng)化對(duì)投遞員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),規(guī)范法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)處理流程,完善流程監(jiān)督,保障法律文書送達(dá)符合標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)對(duì)法律文書送達(dá)工作的系統(tǒng)化治理,提升該市法律文書郵件專遞送達(dá)規(guī)范化水平,推動(dòng)該類問題的源頭治理。

　　二、檢察指導(dǎo)性案例第149號(hào)的價(jià)值評(píng)析

　　(一)以行政訴訟監(jiān)督保障行政相對(duì)人訴權(quán)

　　法律程序具有獨(dú)立于實(shí)體法的價(jià)值。正當(dāng)程序?qū)�維護(hù)利害關(guān)系人的主體地位和訴訟權(quán)利具有重要意義,對(duì)實(shí)體裁判結(jié)果亦具有塑造作用。訴訟文書送達(dá)制度是給予受送達(dá)者一個(gè)公正的機(jī)會(huì),即以程序主體身份充分參與訴訟活動(dòng)。送達(dá)的功能在于保障當(dāng)事人的程序利益,以實(shí)現(xiàn)程序法與實(shí)體法的順暢銜接,因而送達(dá)必須合法、有效。

　　根據(jù)行政復(fù)議法第40條,行政復(fù)議期間的計(jì)算和行政復(fù)議文書的送達(dá),依照民事訴訟法關(guān)于期間、送達(dá)的規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)民事訴訟法第88條,送達(dá)訴訟文書,應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人。受送達(dá)人是公民的,本人不在交他的同住成年家屬簽收;……受送達(dá)人有訴訟代理人的,可以送交其代理人簽收;受送達(dá)人已向法院指定代收人的,送交代收人簽收。2004年最高人民法院《關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》第7條規(guī)定,受送達(dá)人指定代收人的,指定代收人的簽收視為受送達(dá)人本人簽收。由此可見,行政復(fù)議機(jī)關(guān)郵寄送達(dá)行政復(fù)議文書,應(yīng)按照當(dāng)事人提供或者確認(rèn)的送達(dá)地址送達(dá),交受送達(dá)人本人、同住成年家屬、訴訟代理人或指定代收人簽收。

　　在檢察指導(dǎo)性案例第149號(hào)中,檢察機(jī)關(guān)針對(duì)涉案法律文書在送達(dá)程序上的事實(shí)認(rèn)定問題開展行政訴訟監(jiān)督。爭議焦點(diǎn)是原審法院認(rèn)定“糜某于2017年4月18日收到被訴復(fù)議決定”是否正確,該問題直接影響到當(dāng)事人起訴是否超過法定的行政起訴期限。檢察機(jī)關(guān)在該案法律監(jiān)督過程中,圍繞送達(dá)過程中本人是否實(shí)際簽收、本人有無指定代收人,實(shí)際簽收地址是否具備有效送達(dá)的效力、該案是否存在視為本人簽收的情形等關(guān)鍵環(huán)節(jié)與具體細(xì)節(jié),主動(dòng)調(diào)查核實(shí)證據(jù)、積極作為,針對(duì)法院錯(cuò)誤認(rèn)定法律文書送達(dá)日期,以超過起訴期限為由裁定不予立案或駁回起訴等問題,及時(shí)通過提出抗訴或再審檢察建議予以糾正。通過該案的行政訴訟監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)著眼于基層社會(huì)矛盾的實(shí)質(zhì)性化解,切實(shí)維護(hù)了當(dāng)事人正當(dāng)訴訟權(quán)利,充分發(fā)揮公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線功能,讓當(dāng)事人在感受檢察司法救濟(jì)溫度的同時(shí),也避免新的矛盾糾紛及次生關(guān)聯(lián)案件的發(fā)生。

　　(二)以檢察建議推動(dòng)法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)規(guī)范化運(yùn)行

　　2019年最高檢《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》指出,檢察建議是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé),參與社會(huì)治理,維護(hù)司法公正,促進(jìn)依法行政,預(yù)防和減少違法犯罪,保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益,保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式。

　　在檢察指導(dǎo)性案例第149號(hào)中,某市檢察院發(fā)現(xiàn)法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)普遍存在送達(dá)程序不規(guī)范、簽收率低等問題,可能侵害當(dāng)事人的期限利益,對(duì)此向當(dāng)?shù)剜]政公司發(fā)出改進(jìn)工作的檢察建議。該份檢察建議依據(jù)有效證據(jù),清晰表述了經(jīng)依法調(diào)查核實(shí)后查明的案件事實(shí);立足法律立場(chǎng),對(duì)該類不規(guī)范不合法問題可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)后果,嚴(yán)謹(jǐn)釋法、充分說理;針對(duì)法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)的行業(yè)特性,從加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、改進(jìn)工作方法、完善流程監(jiān)督三個(gè)方面精準(zhǔn)施策,提出切實(shí)可行的整改建議。檢察建議定位清晰、釋法到位、方案具體,當(dāng)?shù)剜]政公司認(rèn)真采納,相關(guān)部門高度重視,從而推動(dòng)該市法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)的規(guī)范化運(yùn)行。

　　(三)跨越“數(shù)字鴻溝”維護(hù)老年人群體的合法權(quán)益

　　習(xí)近平總書記指出,要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待,堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向,樹立辯證思維和全局觀念,系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居樂業(yè)。司法不公可能使社會(huì)公正最后一道防線崩裂,行政權(quán)濫用可能直接導(dǎo)致公民權(quán)利被限制和剝奪。檢察機(jī)關(guān)依法開展行政檢察監(jiān)督,正是全面貫徹習(xí)近平法治思想,落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想、健全中國特色法治監(jiān)督體系的重要舉措。行政訴訟監(jiān)督應(yīng)立足時(shí)代發(fā)展的新變化,著眼于行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù),著力解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2021年末,我國60歲及以上人口近2.7億,人口老齡化程度日趨加深。數(shù)字化生活給人們帶來便捷的同時(shí),也給傳統(tǒng)生活方式帶來沖擊。智能科技和信息技術(shù)像一道無形的屏障,讓不少老年人面臨不敢用、不會(huì)用、易受騙的窘境,“數(shù)字鴻溝”對(duì)老年人權(quán)益保障帶來的影響不容小覷。

　　在檢察指導(dǎo)性案例第149號(hào)中,檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)投遞員電話聯(lián)系當(dāng)事人未果,便將法律文書放置某地點(diǎn)后發(fā)送手機(jī)短信給當(dāng)事人,但當(dāng)事人年逾花甲,不會(huì)看手機(jī)短信,致使其遲遲未收取文件。對(duì)當(dāng)事人在接收法律文書時(shí)的年齡、智能手機(jī)的使用及對(duì)信息服務(wù)的接受能力等方面的忽視,造成了快遞行業(yè)的草率送達(dá)及法院在認(rèn)定事實(shí)時(shí)對(duì)該類無效送達(dá)的錯(cuò)誤認(rèn)定,最終導(dǎo)致當(dāng)事人的期限利益嚴(yán)重受損。檢察機(jī)關(guān)將老年人群體的無障礙生活作為檢察工作關(guān)注的重要民生問題之一,通過制發(fā)檢察建議,促使當(dāng)?shù)剜]政公司重視該類案件中影響老年人群體合法權(quán)益的環(huán)節(jié),并有針對(duì)性地在工作方法、服務(wù)品質(zhì)等方面作出相應(yīng)整改。該案以點(diǎn)帶面、見微知著,直面數(shù)字時(shí)代的老年人權(quán)益保障,讓老年人群體切實(shí)感受到檢察為民的司法情懷。

　　三、檢察機(jī)關(guān)行政檢察類案監(jiān)督發(fā)展前瞻

　　(一)以類案監(jiān)督理念拓展行政檢察監(jiān)督新思路

　　行政檢察監(jiān)督的對(duì)象不僅有法院,還包括行政機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)行政檢察“一手托兩家”的職能特點(diǎn),使其具有便于發(fā)現(xiàn)行政管理與社會(huì)治理中存在的共性問題的天然優(yōu)勢(shì)。類案監(jiān)督要求檢察機(jī)關(guān)在行政檢察監(jiān)督履職中注重個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合,形成見微知著、抓源治本的辦案自覺。增強(qiáng)類案意識(shí),不僅能夠促使檢察機(jī)關(guān)依法評(píng)判個(gè)案的法律適用及執(zhí)法司法,還可在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)、分析研判甚至聽證咨詢,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決個(gè)案背后依法行政、社會(huì)治理領(lǐng)域存在的共性問題,由此彰顯能動(dòng)監(jiān)督和系統(tǒng)監(jiān)督的檢察智慧。此外,樹立類案監(jiān)督理念,有助于聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題和薄弱環(huán)節(jié),瞄準(zhǔn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理中的難點(diǎn)和堵點(diǎn),以專項(xiàng)監(jiān)督防范與化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),從而拓展行政檢察監(jiān)督的案源與渠道,形成監(jiān)督的規(guī)模效應(yīng),把類案監(jiān)督轉(zhuǎn)化為提升社會(huì)治理能力的制度通道。

　　(二)以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)推動(dòng)類案監(jiān)督的全面適用

　　類案監(jiān)督制度的全面推廣是一個(gè)由點(diǎn)到面的制度積累、機(jī)制創(chuàng)新過程。由制定《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》,到發(fā)布類案監(jiān)督指導(dǎo)性案例,再到推動(dòng)全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)全面適用,進(jìn)而形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的監(jiān)督工作模式。從行政檢察類案監(jiān)督的實(shí)踐和最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例來看,同類問題法律適用不一致、行政監(jiān)管存在漏洞、行政履職違法與懈怠、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議、群體性事件風(fēng)險(xiǎn)防范、深層次社會(huì)問題的源頭治理等均是典型的監(jiān)督業(yè)務(wù)場(chǎng)景,對(duì)此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依托指導(dǎo)性案例,全面梳理類案監(jiān)督工作的適用范圍,摸索出類型化的工作模式、工作標(biāo)準(zhǔn)和組織機(jī)制。在數(shù)字化時(shí)代,數(shù)字檢察建設(shè)為類案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)提供了寶貴契機(jī),借助新型通用數(shù)字技術(shù)可將類案監(jiān)督的工作模式轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字檢察系統(tǒng),將調(diào)查核實(shí)、聽證、案件辦理等事項(xiàng)形成標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字檢察工作流程,并不斷積累類案監(jiān)督的數(shù)據(jù)庫、案例庫、法律法規(guī)庫,以數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動(dòng)類案監(jiān)督制度的全面鋪開。

　　(三)以制度化建設(shè)推進(jìn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理

　　檢察機(jī)關(guān)從法律監(jiān)督視角凝練具有普遍性、傾向性、共同性的法律適用和社會(huì)治理問題,這對(duì)維護(hù)法律適用權(quán)威、促進(jìn)執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、推動(dòng)破解社會(huì)基層治理難題意義重大,從而促進(jìn)行政檢察工作在辦案中真正實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一。最高檢發(fā)布的行政檢察類案監(jiān)督指導(dǎo)性案例,在歸納提煉類案監(jiān)督的類型、方式及辦案規(guī)則等方面為各地檢察機(jī)關(guān)開展類案監(jiān)督工作指明方向。

　　類案監(jiān)督工作的制度化,要求檢察機(jī)關(guān)在打出主動(dòng)監(jiān)督、能動(dòng)履職的組合拳時(shí),準(zhǔn)確把握主動(dòng)監(jiān)督必須是針對(duì)主責(zé)主業(yè)的依法監(jiān)督,錨定能動(dòng)履職必須是在憲法原則下圍繞中心、服務(wù)大局的監(jiān)督活動(dòng)。畢竟,行政領(lǐng)域自有其管理監(jiān)督機(jī)制,檢察權(quán)不可任意介入行政領(lǐng)域,應(yīng)正確處理行政檢察監(jiān)督與行政領(lǐng)域已有管理監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系,只有在行政領(lǐng)域已有管理監(jiān)督機(jī)制缺位或履職不到位的情況下,檢察權(quán)才能適度介入,以發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕的作用,以此為出發(fā)點(diǎn)形成的類案監(jiān)督制度方能將檢察職能延伸至社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。

　　作者:侯銀萍,浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授,法經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

　　本文節(jié)選自《人民檢察》2022年第12期