對(duì)于強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物的行政處罰決定應(yīng)由誰來執(zhí)行,涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置問題。我國現(xiàn)行法律規(guī)定享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的主體有兩類:一類是行政機(jī)關(guān),一類是法院。其中,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的享有主體主要是法院,只有法律明確規(guī)定享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能自行強(qiáng)制拆除,其他行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆除。在實(shí)踐中,一般不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的自然資源和規(guī)劃部門普遍面臨著申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行難以及行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行率低的問題。這在很大程度上是因?yàn)閭�(gè)別法院曲解了行政強(qiáng)制法和2013年最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》的規(guī)定,以行政機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)為由不受理自然資源部門強(qiáng)制拆除違法建筑物的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。為此,各地檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制拆除違法建筑物的行政非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督,依法調(diào)查核實(shí)行政機(jī)關(guān)是否享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及法院是否存在對(duì)依法應(yīng)當(dāng)受理的執(zhí)行申請(qǐng)不予受理的問題,通過對(duì)其中具有代表性的典型案件進(jìn)行監(jiān)督,解決一類案件的爭(zhēng)議問題,以期督促法院依法執(zhí)行,保障沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的行政行為得以實(shí)現(xiàn)。本文以檢察指導(dǎo)性案例第148號(hào)安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案為例展開討論。

　　一、檢察指導(dǎo)性案例第148號(hào)的基本情況

　　2018年至2020年,安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局(原某縣國土資源局)依據(jù)土地管理法對(duì)轄區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為進(jìn)行調(diào)查后,先后作出多個(gè)包含責(zé)令限期拆除違法建筑物等內(nèi)容的處罰決定。部分行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟,又未自行拆除違法建筑物,某縣自然資源和規(guī)劃局依照行政處罰法第72條的規(guī)定,向縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆除違法建筑物,縣法院不予受理。某縣檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該類案件線索,通過精準(zhǔn)把握行政強(qiáng)制法、土地管理法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立法本意及適用規(guī)則,促進(jìn)了案件爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。一方面,檢察機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)、明晰法律適用的基礎(chǔ)上向法院發(fā)出檢察建議:縣自然資源和規(guī)劃局作出的責(zé)令拆除違法建筑物的行政處罰決定,當(dāng)事人拒不履行的,法律沒有授予其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),依法應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,法院不予受理則違反了法律規(guī)定,為該類案件的法律適用以及解決行政機(jī)關(guān)和法院強(qiáng)制執(zhí)行中的難題提供了參考。另一方面,檢察機(jī)關(guān)將案涉問題報(bào)告縣人大常委會(huì),并加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合,就違法建筑物拆除的強(qiáng)制執(zhí)行爭(zhēng)議積極與縣政府座談交流,明確了拆除違法建筑物的行政非訴執(zhí)行案件經(jīng)法院裁定后由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實(shí)施具體執(zhí)行行為,推動(dòng)違法違規(guī)用地防控治理長效機(jī)制的建立,為破解強(qiáng)制拆除非法占地類違法建設(shè)行政處罰決定的執(zhí)行難題、遏制土地違法行為提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　二、檢察指導(dǎo)性案例第148號(hào)的理論價(jià)值

　　(一)明確行政強(qiáng)制法第44條并未授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的執(zhí)行權(quán)

　　行政強(qiáng)制法第44條不是對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的普遍授權(quán),而是對(duì)具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除所作的程序性規(guī)定。

　　首先,結(jié)合行政強(qiáng)制法相關(guān)條款,根據(jù)文義解釋和體系解釋的方法,該法第44條“行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”中的“依法”二字,是指依照法律規(guī)定,而這里的法律是指全國人大及其常委會(huì)制定的除行政強(qiáng)制法以外的其他法律。因此,對(duì)于違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除,必須由法律明確授權(quán)享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能實(shí)施。如果將行政強(qiáng)制法第44條視為對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的普遍授權(quán),那么就意味著所有行政機(jī)關(guān)無需其他法律授權(quán)便可因此獲得對(duì)違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的執(zhí)行權(quán),這將造成該法第44條與第13條“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”之間的矛盾,影響法律的連貫性。

　　其次,按照行政強(qiáng)制法的篇章結(jié)構(gòu),該法第44條被規(guī)定在“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”一章,意味著行政機(jī)關(guān)拆除違法建設(shè)的強(qiáng)制執(zhí)行行為必須依照行政強(qiáng)制法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行。同時(shí),按照法律條文前后的邏輯關(guān)系,行政強(qiáng)制法第34條是對(duì)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)的一般程序規(guī)定,那么,第44條就是在第34條的基礎(chǔ)上對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的特別程序規(guī)定,其適用的對(duì)象仍是具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)。結(jié)合我國相關(guān)法律規(guī)定,除了水利、海關(guān)、稅務(wù)、公安等少數(shù)特定行政機(jī)關(guān)具有法律賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)外,其他的行政機(jī)關(guān)多數(shù)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。從這個(gè)角度講,行政強(qiáng)制法第44條就難以被認(rèn)定為是對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的普遍授權(quán)。

　　最后,立足于行政強(qiáng)制法的立法本意,該法第44條只是架構(gòu)了具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除程序的基本框架,根據(jù)法律適用的基本原則,確定違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的實(shí)施主體,既應(yīng)根據(jù)行政強(qiáng)制法的一般規(guī)定,也應(yīng)遵循單行法的特別規(guī)定,結(jié)合涉及處理違法建設(shè)的相關(guān)法律進(jìn)行分析。土地管理法等特別法中存在行政機(jī)關(guān)不能自行強(qiáng)制拆除,需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定。如果行政強(qiáng)制法第44條是對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的普遍授權(quán),那么便是忽視了其他法律的特別規(guī)定,違背了特別法優(yōu)于一般法的適用原則,導(dǎo)致產(chǎn)生法律適用沖突問題,造成強(qiáng)制拆除違法建設(shè)工作執(zhí)法不統(tǒng)一的局面。

　　(二)闡明土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法在適用上的界分

　　對(duì)違法建設(shè)的認(rèn)定和處理,土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法均有涉及,為準(zhǔn)確適用法律、確定強(qiáng)制拆除違法建設(shè)的執(zhí)行主體,須厘清二者的適用對(duì)象。從立法目的看,土地管理法主要用于規(guī)制違法占地行為,如擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地、占用耕地進(jìn)行建設(shè)以及破壞種植條件的其他行為、未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)等。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定的違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)行為,具體指未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的違法行為。盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定了“核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”的前提條件是“確需占用農(nóng)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理法有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”,但并未規(guī)定對(duì)未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)等違法行為的處罰。根據(jù)法律保留的基本原則,城鄉(xiāng)規(guī)劃法不得處罰這些違法行為。所以,對(duì)于該案中未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為,某縣自然資源和規(guī)劃局應(yīng)依照土地管理法的相關(guān)條款進(jìn)行處理。

　　三、探索行政非訴執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”模式

　　近年來,隨著行政執(zhí)法力度的加大和行政非訴執(zhí)行案件的增多,“裁執(zhí)分離”模式作為司法權(quán)與行政權(quán)重新配置的有益探索,在強(qiáng)制拆除違法建筑物等領(lǐng)域逐步得到確認(rèn),儼然成為行政非訴執(zhí)行體制改革的重要方向。在“裁執(zhí)分離”模式下,作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的權(quán)力與實(shí)際執(zhí)行的權(quán)力分離,由法院和行政機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé),法院的職能是依法審查行政非訴執(zhí)行案件并對(duì)符合法律規(guī)定的執(zhí)行申請(qǐng)作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定,然后由行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。該模式有助于找到行政權(quán)和司法權(quán)的最佳平衡點(diǎn),減小法院的執(zhí)行壓力,使司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自的功能優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮,促進(jìn)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的科學(xué)合理配置,提高行政執(zhí)法效率。這種模式在我國目前仍處于探索階段,實(shí)踐中因法律依據(jù)不足、具體規(guī)則仍需明確和細(xì)化等問題,依舊面臨諸多考驗(yàn)。對(duì)此,應(yīng)盡快從立法上明確“裁執(zhí)分離”模式,同時(shí)細(xì)化其適用范圍和執(zhí)行實(shí)施主體等具體操作規(guī)則。

　　對(duì)強(qiáng)制拆除非法占地類違法建設(shè)行政處罰決定的執(zhí)行情況加強(qiáng)檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能、提升行政檢察監(jiān)督效果的重要舉措,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能優(yōu)勢(shì),幫助行政機(jī)關(guān)和法院破解執(zhí)行中的難題,促進(jìn)依法、規(guī)范、有效執(zhí)行。

　　作者:陳宏光,安徽大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

　　本文節(jié)選自《人民檢察》2022年第12期