最高人民檢察院多次就類案監(jiān)督作出指示,要求深入貫徹習(xí)近平法治思想,強化系統(tǒng)觀念,發(fā)揮類案監(jiān)督對制度構(gòu)建的糾偏、創(chuàng)新、引領(lǐng)作用,促進(jìn)解決一個領(lǐng)域、一個時期司法理念、政策和導(dǎo)向問題,實現(xiàn)案件辦理政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。此次最高檢發(fā)布的第三十六批指導(dǎo)性案例是行政檢察監(jiān)督實踐的最新成果,體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督的能動性和高質(zhì)效性。其主要目的在于指引各級檢察機關(guān)精準(zhǔn)把握類案監(jiān)督規(guī)律,總結(jié)歸納類案監(jiān)督經(jīng)驗,實現(xiàn)從個案監(jiān)督到類案監(jiān)督,提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效,促進(jìn)法律的統(tǒng)一正確實施。其中檢察指導(dǎo)性案例第147號湖南省某市檢察院對市法院行政訴訟執(zhí)行活動檢察監(jiān)督案(以下簡稱“檢例第147號”)是行政訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督之類案拓展的典型案例,對檢察機關(guān)加強行政訴訟執(zhí)行類案監(jiān)督,促進(jìn)法院依法及時執(zhí)行生效裁判具有重要指導(dǎo)意義。

　　一、檢例第147號之檢察監(jiān)督

　　2020年7月,湖南省某市檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn),李某某申請執(zhí)行某縣公安局返還強制扣押財產(chǎn)一案,實行跨區(qū)域集中管轄的某市法院于2019年7月16日作出的行政判決書發(fā)生法律效力后,某縣公安局未履行生效法律文書確定的義務(wù),李某某向某市法院申請強制執(zhí)行,法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行。后該院作出終結(jié)執(zhí)行裁定書,但裁定書沒有依法寫明當(dāng)事人自收到裁定書之日起60日內(nèi)可以對終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的救濟權(quán)利和期限。市檢察院在監(jiān)督辦案中還發(fā)現(xiàn)另有申請人蘇某某申請某鎮(zhèn)政府履行行政判決、申請人蔣某某申請某縣人力資源和社會保障局履行行政判決兩個案件,市法院作出了終結(jié)執(zhí)行的裁定,亦沒有寫明當(dāng)事人可以向法院提出異議及異議期限等權(quán)利救濟的內(nèi)容。

　　市檢察院發(fā)現(xiàn)法院在行政訴訟執(zhí)行活動中存在不規(guī)范問題并非個例,于是決定開展行政訴訟執(zhí)行案件專項監(jiān)督活動。經(jīng)過審查、調(diào)查及案件類比,發(fā)現(xiàn)法院在行政訴訟執(zhí)行過程中存在立案、送達(dá)、告知、執(zhí)行和解、結(jié)案等程序不規(guī)范、違規(guī)終結(jié)執(zhí)行等問題。市檢察院研究認(rèn)為,在專項活動中發(fā)現(xiàn)的多件案件存在相同違法情形,分別進(jìn)行個案監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、效率不高,應(yīng)進(jìn)行類案監(jiān)督。于是向市法院制發(fā)檢察建議書,建議改進(jìn)行政訴訟執(zhí)行工作,包括嚴(yán)格落實立案登記制、規(guī)范執(zhí)行程序和結(jié)案程序。

　　湖南省某市檢察院的監(jiān)督履職體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督方式的創(chuàng)新,有助于推動行政訴訟執(zhí)行全過程檢察監(jiān)督實踐發(fā)展。

　　第一,拓展行政檢察監(jiān)督案件來源,獲得一定數(shù)量的訴訟執(zhí)行案件,為開展訴訟執(zhí)行類案監(jiān)督提供基礎(chǔ)。通過調(diào)查、審查案件,對案件進(jìn)行分類剖析,發(fā)現(xiàn)不同案件之間的共性和特性,歸納總結(jié)出案件的違法點和開展行政檢察監(jiān)督的切入點。

　　第二,通過開展專項監(jiān)督活動深化行政檢察監(jiān)督,推動在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)普遍性問題,實現(xiàn)辦理一案、治理一片、惠及一方的監(jiān)督效果。

　　第三,行政檢察監(jiān)督案件存在相同或類似違法情形時,檢察機關(guān)可以采取類案監(jiān)督的方式,避免監(jiān)督內(nèi)容重復(fù),提升監(jiān)督效率和效果。

　　第四,檢察機關(guān)制發(fā)的檢察建議緊扣違法點,為被監(jiān)督對象糾正違法行為提供精準(zhǔn)指引,增強檢察建議的針對性、明確性,提高監(jiān)督的實效性。

　　二、檢例第147號的有益啟示

　　(一)行政訴訟全過程監(jiān)督是檢察監(jiān)督實踐之深化

　　傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督主要局限于行政訴訟裁判結(jié)果監(jiān)督,監(jiān)督方式主要是提出抗訴或再審檢察建議。隨著行政檢察監(jiān)督職能拓展,其范圍不僅包括行政訴訟審判過程監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督,還包括行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督,行政檢察監(jiān)督貫穿于行政訴訟全過程。檢例第147號強化行政檢察對行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督,在某種程度上也折射出,當(dāng)前檢察機關(guān)在履行行政檢察職責(zé)中將監(jiān)督重點聚集于行政審判過程和審判結(jié)果,對訴訟執(zhí)行的監(jiān)督存在不足。實質(zhì)上,訴訟執(zhí)行關(guān)系到生效裁判文書內(nèi)容能否依法及時實現(xiàn),關(guān)系到當(dāng)事人的合法權(quán)益能否得到保障,關(guān)系到法律權(quán)威是否會被減損。因此,檢察機關(guān)履行行政檢察職責(zé)過程中,應(yīng)堅持對行政訴訟活動的全過程監(jiān)督,尤其應(yīng)強化訴訟執(zhí)行監(jiān)督,確保監(jiān)督無死角、無漏洞、全覆蓋。

　　(二)能動監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督之新理念

　　長期以來,我國行政檢察監(jiān)督主要采取被動監(jiān)督、個案監(jiān)督的方式,嚴(yán)重限縮了行政檢察監(jiān)督的功能發(fā)揮。一方面,行政訴訟案件必須以原告啟動行政訴訟程序為前提,沒有行政訴訟就沒有行政檢察監(jiān)督,這使得行政檢察監(jiān)督高度依賴行政訴訟程序啟動;另一方面,行政訴訟案件往往以個案形式出現(xiàn),行政檢察監(jiān)督只能局限于單個行政訴訟案件開展監(jiān)督。在檢例第147號中,湖南省某市檢察院在發(fā)現(xiàn)某市法院執(zhí)行活動違法后并沒有局限于個案監(jiān)督,而是充分發(fā)揮主觀能動性,深挖案源線索,從而發(fā)現(xiàn)了多起執(zhí)行違法案件,通過開展專項監(jiān)督活動,實現(xiàn)對行政訴訟執(zhí)行領(lǐng)域的有效監(jiān)督。因此,檢察機關(guān)應(yīng)全面深化行政檢察監(jiān)督,轉(zhuǎn)變理念,由被動監(jiān)督轉(zhuǎn)為主動監(jiān)督,充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的職權(quán)性、能動性優(yōu)勢,積極探索監(jiān)督新領(lǐng)域、新方式、新機制,提升監(jiān)督質(zhì)效。

　　(三)提供行政訴訟執(zhí)行類案監(jiān)督新范例

　　類案監(jiān)督一詞較早出現(xiàn)于刑事訴訟領(lǐng)域,基于對司法公正的追求要求“同案同判”。類案監(jiān)督是對個案監(jiān)督的一種超越,主要是為了滿足普通民眾對公平正義的心理期待。2018年最高檢發(fā)布《2018-2022年檢察改革工作規(guī)劃》,提出“探索民事、行政訴訟類案監(jiān)督工作機制”。無論是刑事訴訟類案監(jiān)督還是民事、行政訴訟類案監(jiān)督,其主要定位于實現(xiàn)平等對待的“同案同判”。此次最高檢發(fā)布的行政檢察類案監(jiān)督指導(dǎo)性案例,開展類案監(jiān)督,除了實現(xiàn)“同案同判”,還有另一層目的,即將行政機關(guān)或法院具有相同或高度相似違法情形的案件歸為類案,通過一次監(jiān)督完成一類案件的監(jiān)督辦理,實現(xiàn)辦理一案、監(jiān)督一類、治理一片、惠及一方的監(jiān)督效果。

　　(四)藉由程序監(jiān)督保障當(dāng)事人權(quán)益

　　程序不規(guī)范是法院在訴訟執(zhí)行過程中存在的主要問題,具體包括執(zhí)行立案程序、送達(dá)、告知、執(zhí)行和解程序以及執(zhí)行終結(jié)程序,這些程序不規(guī)范最終都會影響當(dāng)事人的實體權(quán)益。檢例第147號針對司法實踐中重實體輕程序的突出問題強化程序監(jiān)督。實際上,除了檢例第147號反映出的訴訟執(zhí)行程序問題,程序違法問題在行政執(zhí)法領(lǐng)域也同樣存在,甚至更為嚴(yán)重。當(dāng)下全面深化行政檢察監(jiān)督,檢察機關(guān)應(yīng)堅持實體監(jiān)督和程序監(jiān)督并重,強化對行政程序、訴訟程序、執(zhí)行程序的檢察監(jiān)督。

　　(五)完善跨行政區(qū)域協(xié)同監(jiān)督

　　“集中管轄法院受理的行政案件,原則上由受理案件法院所在地同級檢察院管轄并履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé);上級檢察院根據(jù)實質(zhì)性化解行政爭議等需要,可以指定下級檢察院辦理。檢察機關(guān)異地開展法律監(jiān)督工作的,涉訴行政機關(guān)所在地檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助”是檢例第147號所肯定的經(jīng)驗做法,具有很強的指導(dǎo)價值。

　　首先,檢察機關(guān)辦理跨行政區(qū)域集中管轄行政案件,既應(yīng)考慮到當(dāng)事人的訴訟便利、訴訟成本,也應(yīng)考慮行政爭議的實質(zhì)性化解,因此形成了以對應(yīng)監(jiān)督管轄為原則,以有利于推動行政爭議實質(zhì)性化解指定管轄為補充的管轄制度。

　　其次,貫徹落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出的全面深化行政檢察監(jiān)督,加強行政審判監(jiān)督、依法行政監(jiān)督和推動行政爭議實質(zhì)性化解的工作要求,是開展行政檢察類案監(jiān)督的可行面向。

　　最后,深化檢察機關(guān)一體化監(jiān)督機制。完善跨行政區(qū)域行政檢察監(jiān)督的關(guān)鍵是實現(xiàn)檢察系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一,構(gòu)建高效便捷的信息收集、人員調(diào)動、聯(lián)合辦案等一體化辦案機制,形成檢察機關(guān)、法院、當(dāng)?shù)匦姓�機關(guān)等多個主體的有效銜接,最終實現(xiàn)依法行政、權(quán)益保護、行政爭議實質(zhì)性化解多重任務(wù)同步推進(jìn),提升行政檢察監(jiān)督質(zhì)效。

　　三、深化行政訴訟執(zhí)行類案監(jiān)督的可行空間

　　全面深化行政檢察監(jiān)督,要求檢察機關(guān)發(fā)揮主觀能動性,充分運用現(xiàn)代信息技術(shù),把個案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合,利用有限的辦案資源創(chuàng)造出更多的辦案成果。

　　作者:郭勝習(xí),湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士,湖南省行政檢察研究基地研究人員;肖北庚,湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,湖南省行政檢察研究基地常務(wù)副主任。

　　本文節(jié)選自《人民檢察》2022年第12期