編者按:近日,最高人民檢察院首次以行政檢察類(lèi)案監(jiān)督為主題發(fā)布第三十六批指導(dǎo)性案例(檢例第146—149號(hào)),突出類(lèi)案監(jiān)督對(duì)公正司法、依法行政的促進(jìn)作用。為充分發(fā)揮指導(dǎo)性案例對(duì)檢察辦案的示范引領(lǐng)作用,本刊特組織“第三十六批指導(dǎo)性案例專(zhuān)家評(píng)析”專(zhuān)題,邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)該批指導(dǎo)性案例予以剖析,敬請(qǐng)關(guān)注。

　　

   2022年4月,最高人民檢察院公布了第三十六批指導(dǎo)性案例,其中檢察指導(dǎo)性案例第146號(hào)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“檢例第146號(hào)”)盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案引發(fā)各界廣泛關(guān)注。該案案情并不復(fù)雜,卻歷經(jīng)一審、二審、再審。案件被公布為指導(dǎo)性案例時(shí)距案發(fā)已9年,卻仍能引發(fā)激烈討論�？梢�(jiàn),行政機(jī)關(guān)、法院和檢察機(jī)關(guān)甚至普通民眾對(duì)道路交通安全法第91條第2款的適用仍存有較大分歧。2011年5月1日,修訂后的道路交通安全法和刑法修正案(八)同時(shí)生效。道路交通安全法對(duì)第91條作了較大修改,規(guī)定凡涉酒駕將被處以行政和刑事兩種性質(zhì)的制裁。刑法修正案(八)在第22條中增加了危險(xiǎn)駕駛罪,將醉酒駕駛行為納入規(guī)制范圍。但無(wú)論是道路交通安全法還是刑事訴訟法,都未明確對(duì)醉駕行為科以行政處罰與刑事制裁的先后順序,理論界也未充分論證醉駕“刑行雙罰”的意義與作用。該案所涉爭(zhēng)議體現(xiàn)了立法不完善與法理虛懸造成的實(shí)踐困境。深入剖析該案作為檢察監(jiān)督指導(dǎo)性案例的要旨、意義與爭(zhēng)議,對(duì)于今后同類(lèi)案件的定分止?fàn)?乃至理順“刑行雙罰制”,彌補(bǔ)法律漏洞都具有十分重要的意義。

　　一、案件基本事實(shí)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)

　　2013年5月1日,盧某酒后無(wú)證駕駛無(wú)號(hào)牌兩輪摩托車(chē)碰撞路邊行人吳某珍,致其輕微傷。經(jīng)鑒定,盧某的血液酒精濃度為255mg/100ml,已達(dá)醉酒駕駛標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)事故認(rèn)定,盧某負(fù)事故的全部責(zé)任。某市交警支隊(duì)某大隊(duì)根據(jù)道路交通安全法第99條規(guī)定,對(duì)盧某無(wú)證駕駛無(wú)號(hào)牌摩托車(chē)的行為作出罰款300元的處罰。7月9日,該市某區(qū)法院以危險(xiǎn)駕駛罪判處盧某拘役三個(gè)月,并處罰金人民幣3000元(判決已生效,300元罰款已折抵)。5月29日,市交警支隊(duì)向盧某告知擬作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰決定,并告之其享有陳述、申辯和要求聽(tīng)證的權(quán)利。盧某表示不提出陳述申辯,也不要求聽(tīng)證。7月5日,市交警支隊(duì)依據(jù)道路交通安全法第91條第2款,吊銷(xiāo)了盧某的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,該處罰決定于7月12日送達(dá)。盧某不服該處罰決定,以其持有的小型汽車(chē)駕駛證與涉案交通事故無(wú)關(guān)為由向某區(qū)法院提起行政訴訟。

　　(一)一審程序

　　盧某稱(chēng)在涉案交通事故中,自己駕駛的是兩輪摩托車(chē),不是汽車(chē)類(lèi)機(jī)動(dòng)車(chē);而且被告對(duì)其作出的行政處罰超過(guò)《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》(已失效)第28條規(guī)定的行政處罰案件的最長(zhǎng)辦理期限1個(gè)半月,屬程序違法,請(qǐng)求判令撤銷(xiāo)被告作出的行政處罰決定。一審法院于2013年9月24日作出判決,認(rèn)為:根據(jù)2008年公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《道交處理程序規(guī)定》)第5條、第6條,被告作為該市公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén),對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法行為人處以吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證處罰系其法定職責(zé)。根據(jù)道路交通安全法第91條第2款、國(guó)務(wù)院法制辦公室《對(duì)〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉有關(guān)條款適用問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)務(wù)院法制辦公室適用意見(jiàn)》)第1條,原告關(guān)于其已取得的準(zhǔn)駕車(chē)型C1駕駛證與違法行為沒(méi)有關(guān)聯(lián)性的陳述,沒(méi)有法律依據(jù),該院不予采納。根據(jù)2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條(現(xiàn)為第51條),對(duì)盧某的行政處罰是在刑事判決作出后3天內(nèi)送達(dá)原告的,并未違反時(shí)限規(guī)定。綜上,被告作出的涉訴行政處罰決定,事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,適用法律正確,量罰適當(dāng),依法應(yīng)予維持。

　　(二)二審程序

　　盧某不服一審判決提起上訴,理由是追究其刑事責(zé)任后,又作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的行政處罰決定存在邏輯矛盾;其認(rèn)為被上訴人未經(jīng)集體討論作出行政處罰決定,違反法定程序;根據(jù)道路交通安全法第19條,駕駛?cè)笋{駛與駕駛證準(zhǔn)駕車(chē)型不符的機(jī)動(dòng)車(chē),在性質(zhì)上應(yīng)屬于無(wú)證駕駛,依據(jù)過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t,可以按照未取得駕駛證而駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)其予以從輕處罰。二審法院認(rèn)為案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于被上訴人吊銷(xiāo)上訴人的小型汽車(chē)C1駕駛證是否合法。法院根據(jù)行政處罰法第5條第2款規(guī)定的過(guò)罰相當(dāng)原則,認(rèn)為上訴人因醉酒且無(wú)證駕駛,已經(jīng)承擔(dān)了刑事責(zé)任,被上訴人在沒(méi)有法律法規(guī)特別規(guī)定的情況下,根據(jù)道路交通安全法第91條第2款的規(guī)定,吊銷(xiāo)上訴人的小型汽車(chē)駕駛證,系屬不當(dāng),應(yīng)予撤銷(xiāo)。且被上訴人違反2009年行政處罰法第38條第2款“集體討論決定”的規(guī)定。二審法院于2013年12月11日作出二審判決,對(duì)上訴人的理由予以支持,判決撤銷(xiāo)一審判決和市交警支隊(duì)作出的行政處罰決定。

　　(三)檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見(jiàn)

　　市交警支隊(duì)不服二審判決,向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。該市檢察院經(jīng)審查后,以二審判決適用法律錯(cuò)誤向該市中級(jí)法院提出再審檢察建議,但未被采納。市檢察院遂提請(qǐng)福建省檢察院抗訴。2019年9月30日,福建省檢察院審查后向福建省高級(jí)法院提出抗訴,認(rèn)為二審判決適用法律不當(dāng):盧某存在三項(xiàng)違反道路交通安全法的事實(shí),醉酒駕駛、準(zhǔn)駕不符、駕駛無(wú)號(hào)牌車(chē)輛,故其因上述不同違法事項(xiàng)受到刑罰、吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、罰款的處罰。市交警支隊(duì)某大隊(duì)對(duì)盧某作出罰款處罰是基于準(zhǔn)駕不符的行為;市交警支隊(duì)作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰是因盧某醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē),所以不存在邏輯上的矛盾。二審判決認(rèn)為盧某已承擔(dān)刑事責(zé)任,不適用道路交通安全法第91條第2款,屬適用法律不當(dāng)。因盧某主動(dòng)放棄行使陳述、申辯和聽(tīng)證權(quán)利,所以行政機(jī)關(guān)的處罰符合2008年《道交處理程序規(guī)定》;關(guān)于吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰行為是否屬于2009年行政處罰法第38條第2款規(guī)定的需經(jīng)集體討論決定的處罰類(lèi)型,相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定,所以二審判決認(rèn)定該案行政處罰的作出未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論而程序違法,沒(méi)有法律依據(jù)。

　　(四)再審判決

　　2020年12月21日,福建省高級(jí)法院作出再審判決:一審法院的認(rèn)定并無(wú)不當(dāng),二審法院適用法律不當(dāng),予以糾正。檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見(jiàn)正確,予以支持。市交警支隊(duì)的再審理由成立,予以采納。判決撤銷(xiāo)市中級(jí)法院二審判決,維持一審判決。

　　該案歷經(jīng)7年,最終以公安機(jī)關(guān)的再審意見(jiàn)、檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見(jiàn)獲得法院的支持而告終。該案的檢察監(jiān)督意義有兩點(diǎn):一是明確對(duì)醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的行為要承擔(dān)“刑行雙罰”。即對(duì)于醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)被司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任的,還應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依法吊銷(xiāo)行為人持有的所有準(zhǔn)駕車(chē)型的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。二是以個(gè)案監(jiān)督和類(lèi)案監(jiān)督相結(jié)合的方式,消除行政執(zhí)法、司法裁判分歧,統(tǒng)一法律適用。即檢察機(jī)關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時(shí),對(duì)行政執(zhí)法與司法裁判存在適用法律不一致的共性問(wèn)題時(shí),可以采取個(gè)案監(jiān)督和類(lèi)案監(jiān)督相結(jié)合的方式,在監(jiān)督糾正個(gè)案的同時(shí),推動(dòng)有關(guān)機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn),保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

　　結(jié)合歷次判決和輿論的關(guān)注點(diǎn),該案所涉的理論爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在以下幾個(gè)問(wèn)題:第一,盧某的行為被追究了刑事責(zé)任,是否還可以對(duì)其作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的行政處罰;第二,吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的行政處罰應(yīng)如何與刑事司法程序相銜接,“刑行雙罰”中的行政處罰應(yīng)遵循何種行政程序;第三,盧某無(wú)證駕駛無(wú)號(hào)牌兩輪摩托車(chē)的行為應(yīng)適用道路交通安全法第99條第1項(xiàng)“無(wú)證駕駛”還是適用第91條第2款“醉酒駕駛”進(jìn)行處罰,交警部門(mén)的兩次處罰是否違反了一事不再罰原則,本文擬結(jié)合以上的理論分歧及檢察監(jiān)督的意義展開(kāi)研究。

　　二、懲罰與矯正相結(jié)合的“刑行雙罰制”

　　該案原告盧某堅(jiān)持認(rèn)為自己已經(jīng)承擔(dān)了刑事責(zé)任,不應(yīng)再承擔(dān)行政責(zé)任,反復(fù)強(qiáng)調(diào)罪不另罰。普通民眾受我國(guó)刑事制裁與行政處罰一般關(guān)系影響,認(rèn)為行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中只有刑罰與行政處罰之間“二選一”的情形或重責(zé)吸收輕責(zé)的“吸收罰”情形。對(duì)同一違法行為既被處以刑罰又被處以行政處罰時(shí),就會(huì)質(zhì)疑“刑行雙罰”是否違反一事不再罰原則。其實(shí),行政處罰法規(guī)定的一事不再罰原則,僅限于刑事領(lǐng)域的拘役和有期徒刑吸收行政領(lǐng)域的行政拘留,刑事領(lǐng)域的罰金吸收行政罰款。而道路交通安全法第91條第2款規(guī)定的行政處罰類(lèi)型是吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的資格罰,而非金錢(qián)罰、人身罰類(lèi)型,所以不存在“重責(zé)吸收輕責(zé)”的情形,也不違反一事不再罰原則。而盧某提出的“罪不另罰”的“二選一”情形是對(duì)我國(guó)行刑銜接機(jī)制的誤解。我國(guó)刑事制裁體系與行政處罰體系是按不同的立法規(guī)律分別制定與發(fā)展的。當(dāng)前,經(jīng)過(guò)多年發(fā)展的“行刑雙向銜接”機(jī)制已基本建構(gòu)起來(lái)。2018年刑事訴訟法第177條第3款、2019年最高檢《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第248條、第375條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)不起訴案件的移送機(jī)制。2021年行政處罰法第27條也確立了“行刑雙向移送機(jī)制”,并明確規(guī)定“刑事優(yōu)先的移送原則”。但“行刑雙向移送機(jī)制”只涉及刑法中破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪(第140條至第231條)、妨害社會(huì)管理秩序罪(第277條至第367條)的相關(guān)條款。而該案所涉刑法第133條之一,不在傳統(tǒng)的行刑銜接機(jī)制涵射范圍內(nèi)。若違法行為表現(xiàn)一致,但違法性質(zhì)不同,行刑之間需要進(jìn)行“二選一”的抉擇。若違法行為存在情節(jié)、數(shù)量、數(shù)額的差別時(shí),則適用重責(zé)吸收輕責(zé)的“吸收罰”情形�；�于不同宗旨與目的,對(duì)違法行為采取不同性質(zhì)的制裁手段時(shí),則存在“刑行雙罰”“刑行補(bǔ)罰”與“刑行關(guān)聯(lián)罰”等形態(tài)�！把a(bǔ)罰”實(shí)則也是行政處罰與刑事制裁“二選一”的問(wèn)題;“關(guān)聯(lián)罰”是行為之間存在關(guān)聯(lián)性,對(duì)不同的行為分別處以刑罰與行政處罰,因針對(duì)不同的行為,所以不違反一事不再罰原則。只有在“刑行雙罰”中“一事不再罰”與“過(guò)罰相當(dāng)”問(wèn)題才備受關(guān)注,需要進(jìn)行深入的法理分析。

　　“刑行雙罰”是指因同一違法行為既需追究行為人的刑事責(zé)任,又需追究其行政責(zé)任的情形,多適用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等管制領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)管制領(lǐng)域存在市場(chǎng)失靈的定律;而在社會(huì)管制領(lǐng)域,若完全依靠自愿交換,交易成本將過(guò)高,通常由政府來(lái)承擔(dān)“公共工程”或?qū)ι鐣?huì)資源進(jìn)行公平分配。行政許可是政府最常用的管制手段。申請(qǐng)人符合一定條件就可以獲得許可,但受許可人在享有特惠的情況下也要承擔(dān)對(duì)其他社會(huì)成員的責(zé)任。因?yàn)檎�府采取的每一�?xiàng)管制措施除了讓受許可人獲益之外,也會(huì)對(duì)第三者產(chǎn)生影響。因此,政府在采取管制手段時(shí)通常會(huì)設(shè)置一些限制條件,防止管制手段讓一些人獲益的同時(shí)又對(duì)外部、鄰里、第三者產(chǎn)生不確定風(fēng)險(xiǎn)和附加不必要成本。具體而言,政府采取行政許可等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源進(jìn)行重新分配時(shí),通常對(duì)違反許可義務(wù)的行為設(shè)置了較重的制裁。一旦行為人違反管制規(guī)則并造成一定危害后果,不僅要受到刑事處罰,還會(huì)被取消已獲得的管制許可。如,部分從事特殊職業(yè)者只要因犯罪被處以刑罰就會(huì)被吊銷(xiāo)執(zhí)業(yè)資格。

　　我國(guó)對(duì)醉駕行為設(shè)置的特殊威懾是:行為人在受到刑事處罰之后,行政機(jī)關(guān)將一并吊銷(xiāo)其機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證并限制其5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。鑒于刑罰手段的局限性,適當(dāng)配以行政處罰等其他手段可增加制裁的威懾性,從根本上矯正違法行為。正如該案中,盧某雖然持有機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,主觀上卻對(duì)自己危及公共安全和他人人身安全的風(fēng)險(xiǎn)放任不管,事實(shí)證明不能再將其視為具備基本法律與安全責(zé)任意識(shí)的行為人。只有剝奪其駕駛資格方可徹底限制和否定其行為能力,防止其對(duì)社會(huì)或第三者再次造成侵害。

　　在現(xiàn)行道路交通安全法仍然生效的情況下,對(duì)醉駕行為進(jìn)行“刑行雙罰”是符合立法者預(yù)設(shè)的制度目標(biāo)的。各個(gè)法律適用主體應(yīng)尊重與遵守道路交通安全法,不能在適用法律時(shí)作任意的變通與裁量。檢察機(jī)關(guān)行政檢察具有“一手托兩家”的制度優(yōu)勢(shì),從全局視野厘清“刑行雙罰制”的觀念誤區(qū)與運(yùn)行堵點(diǎn),通過(guò)辦理訴訟監(jiān)督個(gè)案推動(dòng)“刑行雙罰”的統(tǒng)一適用。

　　三、“刑行雙罰”的程序銜接問(wèn)題

　　傳統(tǒng)上的“刑行雙罰”分別由刑法與行政法律法規(guī)如行政處罰法、治安管理處罰法等分別規(guī)定。但道路交通安全法第91條第2款卻將行政、刑事兩種性質(zhì)的制裁放在一起進(jìn)行規(guī)定,其中行政手段分別有三種:暫時(shí)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施,吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的行政處罰,5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的禁令。但該法并沒(méi)有規(guī)定“刑行雙罰”如何銜接。該案發(fā)生時(shí),行政處罰法并未規(guī)定刑事優(yōu)先的移送原則。依據(jù)2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條,該案不屬于應(yīng)自違法行為人接受處理之時(shí)起24小時(shí)內(nèi)作出處罰決定的情形;也不屬于自違法行為人接受處理或聽(tīng)證程序結(jié)束之日起7日內(nèi)作出處罰決定的情形。根據(jù)2009年行政處罰法第42條,吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽(tīng)證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)組織聽(tīng)證。即當(dāng)事人不要求聽(tīng)證的,行政機(jī)關(guān)無(wú)需組織聽(tīng)證。在該案一審、二審、再審中,交警部門(mén)都提出盧某表示不提出陳述申辯,也不要求聽(tīng)證。因此,該案的情形只能參照適用2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條關(guān)于“交通肇事構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)在人民法院判決后及時(shí)作出處罰決定”的規(guī)定�！兜澜惶幚沓绦蛞�(guī)定》于2008年生效,危險(xiǎn)駕駛罪于2011年新增,所以《道交處理程序規(guī)定》只列舉了交通肇事罪未列舉危險(xiǎn)駕駛罪也屬正常。但危險(xiǎn)駕駛罪和交通肇事罪的性質(zhì)是相同的,可以考慮參照適用。交警部門(mén)正是按此規(guī)定類(lèi)推適用,在該案刑事判決作出后3天內(nèi)送達(dá)行政處罰決定。

　　通常情況下,“刑行雙罰”若先作出刑事判決再作出行政處罰更符合兩種制裁的規(guī)律,但為了防止危害繼續(xù),也可以先作出行政處罰,再移送刑事司法機(jī)關(guān)處理。實(shí)踐中,關(guān)于“刑行雙罰”是先刑事還是先行政曾存在頗多爭(zhēng)議,但2021年行政處罰法確立了刑事優(yōu)先原則,該案雖發(fā)生于2013年,仍然遵循了先刑事后行政的原則,符合“刑行雙罰”的規(guī)律。因?yàn)樾淌轮撇贸绦虻膹?qiáng)度高于行政處罰程序,刑事證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)高于行政處罰程序中的證明標(biāo)準(zhǔn),可以減輕后續(xù)行政處罰的程序與證據(jù)要求。所謂正當(dāng)?shù)男姓�處罰程序,既需要保障對(duì)個(gè)體而言十分重要的利益,也需要考量行政機(jī)關(guān)的財(cái)政與效率等問(wèn)題。行政處罰法設(shè)置行政聽(tīng)證程序的目的是讓中立的裁判者聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)。該案交警部門(mén)在作出行政處罰之前,醉駕行為已經(jīng)過(guò)更加嚴(yán)格的刑事訴訟程序的審查,被告人即行政相對(duì)人的意見(jiàn)已被充分聽(tīng)取,則無(wú)需再舉行行政聽(tīng)證會(huì)。無(wú)論是盧某的主動(dòng)放棄還是按正當(dāng)程序的靈活性原則,以及參照適用2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條的規(guī)定,交警部門(mén)未舉行聽(tīng)證即作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證處罰決定的程序是合法的。

　　然而,盧某在一審、二審、再審中都提出行政機(jī)關(guān)作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰決定沒(méi)有遵循集體討論程序,二審判決也以此作為行政機(jī)關(guān)違法的理由之一,撤銷(xiāo)了吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的行政處罰決定。2009年行政處罰法第38條第2款規(guī)定“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰,行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。受行政處罰法原則性規(guī)定的限制,該條文適用于何種重大違法行為并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。學(xué)界提出較大數(shù)額罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或許可證、行政拘留都屬較重的行政處罰,應(yīng)經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序。2021年修訂后的行政處罰法第57條第2款規(guī)定:“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定�！毙路▌h除了舊法規(guī)定的“較重的”行政處罰的前綴。醉駕型危險(xiǎn)駕駛是抽象危險(xiǎn)犯,只要行為人血液酒精含量超過(guò)法定的80mg/100ml標(biāo)準(zhǔn),不論情節(jié)惡劣與否及是否造成危害后果,都會(huì)被處以刑罰。所以,因醉駕入刑進(jìn)而被吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,明顯不屬于情節(jié)復(fù)雜,事實(shí)問(wèn)題也不易發(fā)生爭(zhēng)議,但其確屬重大違法行為。而是否需要遵循2009年行政處罰法第38條第2款,則需考量之前的刑事程序。行政機(jī)關(guān)在刑事判決作出后送達(dá)吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰,只是立法規(guī)定的后續(xù)聯(lián)動(dòng)的處罰,并非行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查取證而單獨(dú)作出的決策。而且刑事司法程序是更加嚴(yán)格的正當(dāng)程序,后續(xù)對(duì)同一違法行為進(jìn)行行政處罰可以認(rèn)為已經(jīng)滿(mǎn)足了正當(dāng)程序,無(wú)需再設(shè)置附加程序。因此,適用道路交通安全法第91條第2款進(jìn)行行政處罰時(shí),一定要考量“刑行銜接”的特殊背景,不應(yīng)再設(shè)置特殊行政程序。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建議行政機(jī)關(guān)與法院對(duì)不同情形吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的案件,采取不同的程序模式,以節(jié)約政府決策的成本,提高“刑行雙罰”的效率。

　　四、“刑行雙罰”統(tǒng)一法律適用的檢察監(jiān)督意義

　　該案檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督的意義在于消除行政機(jī)關(guān)、法院適用道路交通安全法第91條第2款的分歧,提升法律適用的統(tǒng)一性。

　　(一)消除不同行政機(jī)關(guān)適用法律的分歧

　　該案中,市交警支隊(duì)和市交警支隊(duì)某大隊(duì)對(duì)盧某醉酒無(wú)證駕駛無(wú)號(hào)牌摩托車(chē)行為適用法律的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。市交警支隊(duì)依據(jù)道路交通安全法第91條第2款作出吊銷(xiāo)盧某機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰;而市交警支隊(duì)某大隊(duì)依據(jù)道路交通安全法第99條第1項(xiàng)對(duì)盧某作出無(wú)證駕駛摩托車(chē)的罰款處罰。雖然盧某未對(duì)無(wú)證駕駛摩托車(chē)的罰款處罰提起行政訴訟,但盧某在一審、二審、再審中反復(fù)提及的理由,正是市交警支隊(duì)不應(yīng)按有證醉駕而應(yīng)按無(wú)證醉駕對(duì)其進(jìn)行處罰,二審法院也支持了其訴求。

　　檢察機(jī)關(guān)在抗訴時(shí)指出適用無(wú)證醉駕的相關(guān)法律條款屬于適用法律錯(cuò)誤。理由如前所述。筆者不認(rèn)同市交警支隊(duì)和二審法院的適用意見(jiàn)。理由如下:首先,從道路交通安全法第91條第2款的規(guī)定來(lái)看,其并沒(méi)有區(qū)分有證醉駕還是無(wú)證醉駕。醉駕入刑的核心構(gòu)成要件是醉駕,跟是否有駕駛證無(wú)關(guān)。其次,道路交通安全法第91條第2款規(guī)定的醉酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)并沒(méi)有特指哪一種準(zhǔn)駕車(chē)型。根據(jù)2012年公安部《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第2條、第8條,機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證包括摩托車(chē)駕駛證業(yè)務(wù)。事實(shí)上,準(zhǔn)駛者只能持有一本駕駛證,準(zhǔn)駕車(chē)型采取羅列方式載明在同一駕駛證上。若有增加或降低準(zhǔn)駕車(chē)型的情形,應(yīng)進(jìn)行換證而非增發(fā)或收回某一準(zhǔn)駕車(chē)型駕駛證。若將道路交通安全法中吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證限定為“醉酒時(shí)所駕駛車(chē)型”,則會(huì)出現(xiàn)醉酒駕駛者只要不駕駛準(zhǔn)駕車(chē)型的機(jī)動(dòng)車(chē),行政機(jī)關(guān)就無(wú)法適用吊銷(xiāo)其機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證行政處罰的情形。這顯然違背了“刑行雙罰”的立法目的,也不符合常情常理。只要是醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē),就表明行為人已不具備基本的安全意識(shí)。因此,《國(guó)務(wù)院法制辦公室適用意見(jiàn)》明確指出,道路交通安全法規(guī)定的吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證是一種剝奪持證人駕駛?cè)魏螜C(jī)動(dòng)車(chē)駕駛資格的處罰,不是只剝奪某一準(zhǔn)駕車(chē)型資格的處罰。盧某醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)并持有駕駛證,符合道路交通安全法第91條第2款規(guī)定的處罰構(gòu)成要件。吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證應(yīng)指吊銷(xiāo)整本駕駛證,而非取消某一準(zhǔn)駕車(chē)型的駕駛資格。

　　對(duì)于醉酒駕駛的行為,持證人會(huì)被吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,且最低在5年內(nèi)無(wú)法重新申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,這屬于較為嚴(yán)厲的處罰。而對(duì)于無(wú)證駕駛的行為而言,在行政領(lǐng)域只需處以200元至2000元的罰款,并可能處以行政拘留。依據(jù)福建省公安廳《關(guān)于印發(fā)〈福建省道路交通安全違法行為行政拘留裁量指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》的規(guī)定,飲酒或醉酒后駕駛非汽車(chē)類(lèi)機(jī)動(dòng)車(chē)的,并處5日以上10日以下行政拘留,以7日為基準(zhǔn)。但只要盧某醉駕型危險(xiǎn)駕駛罪成立,按“重責(zé)吸收輕責(zé)”的原則,針對(duì)無(wú)證駕駛作出的行政拘留或罰款都會(huì)被危險(xiǎn)駕駛罪的拘役與罰金刑吸收。因此,兩個(gè)交警部門(mén)對(duì)盧某醉酒無(wú)證駕駛無(wú)號(hào)牌兩輪摩托車(chē)的行為,分別作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、罰款的兩個(gè)行政處罰,的確存在矛盾。市交警支隊(duì)某大隊(duì)不應(yīng)對(duì)盧某的醉酒無(wú)證駕駛行為進(jìn)行罰款處罰,因?yàn)榇颂幜P不符合“刑行雙罰”的立法目的,而且該處罰應(yīng)被后續(xù)的刑罰所吸收。市交警支隊(duì)在再審申請(qǐng)時(shí)提出的盧某存在準(zhǔn)駕車(chē)型不符的違法行為,應(yīng)單獨(dú)給予處罰的理由并不成立,而且存在理論上的矛盾。在作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰時(shí),公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持無(wú)需區(qū)分準(zhǔn)駕車(chē)型,而予以統(tǒng)一吊銷(xiāo);但又將準(zhǔn)駕車(chē)型不符行為歸為無(wú)證駕駛并單獨(dú)作出罰款處罰,顯然是前后矛盾的。綜合以上意見(jiàn),檢察機(jī)關(guān)除提出抗訴之外,還應(yīng)在案外審查市交警支隊(duì)某大隊(duì)作出的罰款處罰決定,明確“刑行雙罰制”背景下的“一事不再罰”原則對(duì)不同交警部門(mén)的約束性,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用法律。

　　(二)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)充分適用法律

　　道路交通安全法第91條第2款規(guī)定了吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,還以限制公民5年內(nèi)不得重新申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證作為另一種資格罰。但該案中,行政機(jī)關(guān)只作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰決定,并沒(méi)有限制盧某重新申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的時(shí)間。在再審程序中,盧某向法院提交了《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`法滿(mǎn)分考試信息反饋通知書(shū)》、簡(jiǎn)項(xiàng)信息查詢(xún)結(jié)果、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證等證據(jù),用于證明自己于2014年9月重新通過(guò)道路交通安全法律法規(guī)和相關(guān)知識(shí)考試科目,已取得新的C1車(chē)型駕駛證。市交警支隊(duì)對(duì)盧某提供證據(jù)的真實(shí)性、合法性均無(wú)異議�？梢�(jiàn),市交警支隊(duì)對(duì)盧某作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰時(shí)并未嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定,存在未依法充分履職的情節(jié)。市交警支隊(duì)未作出限制盧某5年內(nèi)不得重新申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰理由何在呢,是因?yàn)椤靶绦须p罰制”嗎?

　　道路交通安全法規(guī)定了四類(lèi)吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的情形:一是對(duì)于公民超速駕駛或?qū)④?chē)輛交由無(wú)證、駕駛證被吊銷(xiāo)的人駕駛,交通執(zhí)法部門(mén)可以吊銷(xiāo)其機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。在這種情形下,交通執(zhí)法部門(mén)享有自由裁量權(quán),可以結(jié)合具體情形決定是否吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。二是交通執(zhí)法部門(mén)應(yīng)吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,但對(duì)于公民重新申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證并無(wú)限制,主要適用于飲酒駕駛、駕駛拼裝車(chē)或報(bào)廢車(chē)、發(fā)生交通事故被判處刑罰三種情形。三是交通執(zhí)法部門(mén)應(yīng)吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,且公民重新申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證受到時(shí)間的限制。道路交通安全法第91條第2款、第3款規(guī)定,醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)或飲酒駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車(chē)的,吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證;醉酒駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車(chē)的,吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,10年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。四是交通執(zhí)法部門(mén)應(yīng)吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證,且公民終身無(wú)法重新取得機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。這也是最為嚴(yán)厲的處罰,主要適用于飲酒、醉酒駕車(chē),發(fā)生重大交通事故,構(gòu)成犯罪的以及交通肇事逃逸兩種情形。根據(jù)違法情節(jié)的輕重不同,道路交通安全法所設(shè)置的權(quán)利減損程度也不相同。但就后兩種吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的情形而言,從道路交通安全法的規(guī)定看,并沒(méi)有給行政機(jī)關(guān)留下裁量空間。結(jié)合“刑行雙罰制”的矯正目的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督公安交警部門(mén)完全、充分、統(tǒng)一適用道路交通安全法第91條第2款的規(guī)定。

　　(三)消除法院適用法律的分歧

　　法院適用道路交通安全法第91條第2款的分歧主要集中在對(duì)《國(guó)務(wù)院法制辦公室適用意見(jiàn)》的適用層面。該意見(jiàn)不是法律,不屬于“審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題”的司法解釋,也不屬于國(guó)務(wù)院和主管部門(mén)進(jìn)行的行政有權(quán)解釋。但國(guó)務(wù)院法制辦是國(guó)務(wù)院的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān),根據(jù)立法法的規(guī)定,部委起草的法律草稿會(huì)提交國(guó)務(wù)院法制部門(mén)審議。由國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)適用法律進(jìn)行的相關(guān)解釋,雖不屬于嚴(yán)格意義上的有權(quán)解釋,但屬于規(guī)范性文件。根據(jù)2018年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第100條第2款,法院審理行政案件,可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。對(duì)于該規(guī)范性文件,法院審理時(shí)可以在合法性審查后再引用。該案一審法院、再審法院采納了該意見(jiàn),支持公安交警部門(mén)吊銷(xiāo)盧某機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的處罰決定;而二審法院未采納該意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)的抗訴促使法院統(tǒng)一認(rèn)識(shí),引用了該規(guī)范性文件,對(duì)于明確該規(guī)范性文件的性質(zhì)與作用存在一定的積極意義。

　　五、完善“刑行雙罰制”檢察監(jiān)督機(jī)制的建議

　　該案作為行政檢察類(lèi)案監(jiān)督指導(dǎo)性案例,在明確“刑行雙罰制”的正當(dāng)性以及刑行雙罰的銜接程序方面,具有非常重要的指導(dǎo)意義。在案件辦理之后,福建省檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),2019年本省公安機(jī)關(guān)作出吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證行政處罰案件中有32件被法院裁判撤銷(xiāo)行政處罰決定,執(zhí)法和司法中對(duì)法律理解和適用不一致的情況一直存在,進(jìn)而開(kāi)展了類(lèi)案監(jiān)督,將個(gè)案監(jiān)督效果擴(kuò)展到類(lèi)案監(jiān)督,確保同一類(lèi)案件在同等條件下得到同等處理,在規(guī)范執(zhí)法司法行為,保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施方面發(fā)揮了積極的作用。

　　作者:劉藝,中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授,檢察公益訴訟研究基地執(zhí)行主任。

　　本文節(jié)選自《人民檢察》2022年第12期