編者按:近日,最高人民檢察院首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布第三十六批指導(dǎo)性案例(檢例第146—149號),突出類案監(jiān)督對公正司法、依法行政的促進(jìn)作用。為充分發(fā)揮指導(dǎo)性案例對檢察辦案的示范引領(lǐng)作用,本刊特組織“第三十六批指導(dǎo)性案例專家評析”專題,邀請專家對該批指導(dǎo)性案例予以剖析,敬請關(guān)注。

　　

   2022年4月,最高人民檢察院公布了第三十六批指導(dǎo)性案例,其中檢察指導(dǎo)性案例第146號(以下簡稱“檢例第146號”)盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案引發(fā)各界廣泛關(guān)注。該案案情并不復(fù)雜,卻歷經(jīng)一審、二審、再審。案件被公布為指導(dǎo)性案例時距案發(fā)已9年,卻仍能引發(fā)激烈討論�？梢�,行政機(jī)關(guān)、法院和檢察機(jī)關(guān)甚至普通民眾對道路交通安全法第91條第2款的適用仍存有較大分歧。2011年5月1日,修訂后的道路交通安全法和刑法修正案(八)同時生效。道路交通安全法對第91條作了較大修改,規(guī)定凡涉酒駕將被處以行政和刑事兩種性質(zhì)的制裁。刑法修正案(八)在第22條中增加了危險駕駛罪,將醉酒駕駛行為納入規(guī)制范圍。但無論是道路交通安全法還是刑事訴訟法,都未明確對醉駕行為科以行政處罰與刑事制裁的先后順序,理論界也未充分論證醉駕“刑行雙罰”的意義與作用。該案所涉爭議體現(xiàn)了立法不完善與法理虛懸造成的實踐困境。深入剖析該案作為檢察監(jiān)督指導(dǎo)性案例的要旨、意義與爭議,對于今后同類案件的定分止?fàn)?乃至理順“刑行雙罰制”,彌補(bǔ)法律漏洞都具有十分重要的意義。

　　一、案件基本事實與爭議焦點

　　2013年5月1日,盧某酒后無證駕駛無號牌兩輪摩托車碰撞路邊行人吳某珍,致其輕微傷。經(jīng)鑒定,盧某的血液酒精濃度為255mg/100ml,已達(dá)醉酒駕駛標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)事故認(rèn)定,盧某負(fù)事故的全部責(zé)任。某市交警支隊某大隊根據(jù)道路交通安全法第99條規(guī)定,對盧某無證駕駛無號牌摩托車的行為作出罰款300元的處罰。7月9日,該市某區(qū)法院以危險駕駛罪判處盧某拘役三個月,并處罰金人民幣3000元(判決已生效,300元罰款已折抵)。5月29日,市交警支隊向盧某告知擬作出吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰決定,并告之其享有陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利。盧某表示不提出陳述申辯,也不要求聽證。7月5日,市交警支隊依據(jù)道路交通安全法第91條第2款,吊銷了盧某的機(jī)動車駕駛證,該處罰決定于7月12日送達(dá)。盧某不服該處罰決定,以其持有的小型汽車駕駛證與涉案交通事故無關(guān)為由向某區(qū)法院提起行政訴訟。

　　(一)一審程序

　　盧某稱在涉案交通事故中,自己駕駛的是兩輪摩托車,不是汽車類機(jī)動車;而且被告對其作出的行政處罰超過《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》(已失效)第28條規(guī)定的行政處罰案件的最長辦理期限1個半月,屬程序違法,請求判令撤銷被告作出的行政處罰決定。一審法院于2013年9月24日作出判決,認(rèn)為:根據(jù)2008年公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》(以下簡稱《道交處理程序規(guī)定》)第5條、第6條,被告作為該市公安機(jī)關(guān)交通管理部門,對轄區(qū)內(nèi)違法行為人處以吊銷機(jī)動車駕駛證處罰系其法定職責(zé)。根據(jù)道路交通安全法第91條第2款、國務(wù)院法制辦公室《對〈中華人民共和國道路交通安全法〉有關(guān)條款適用問題的意見》(以下簡稱《國務(wù)院法制辦公室適用意見》)第1條,原告關(guān)于其已取得的準(zhǔn)駕車型C1駕駛證與違法行為沒有關(guān)聯(lián)性的陳述,沒有法律依據(jù),該院不予采納。根據(jù)2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條(現(xiàn)為第51條),對盧某的行政處罰是在刑事判決作出后3天內(nèi)送達(dá)原告的,并未違反時限規(guī)定。綜上,被告作出的涉訴行政處罰決定,事實清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,適用法律正確,量罰適當(dāng),依法應(yīng)予維持。

　　(二)二審程序

　　盧某不服一審判決提起上訴,理由是追究其刑事責(zé)任后,又作出吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰決定存在邏輯矛盾;其認(rèn)為被上訴人未經(jīng)集體討論作出行政處罰決定,違反法定程序;根據(jù)道路交通安全法第19條,駕駛?cè)笋{駛與駕駛證準(zhǔn)駕車型不符的機(jī)動車,在性質(zhì)上應(yīng)屬于無證駕駛,依據(jù)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t,可以按照未取得駕駛證而駕駛機(jī)動車對其予以從輕處罰。二審法院認(rèn)為案件爭議焦點在于被上訴人吊銷上訴人的小型汽車C1駕駛證是否合法。法院根據(jù)行政處罰法第5條第2款規(guī)定的過罰相當(dāng)原則,認(rèn)為上訴人因醉酒且無證駕駛,已經(jīng)承擔(dān)了刑事責(zé)任,被上訴人在沒有法律法規(guī)特別規(guī)定的情況下,根據(jù)道路交通安全法第91條第2款的規(guī)定,吊銷上訴人的小型汽車駕駛證,系屬不當(dāng),應(yīng)予撤銷。且被上訴人違反2009年行政處罰法第38條第2款“集體討論決定”的規(guī)定。二審法院于2013年12月11日作出二審判決,對上訴人的理由予以支持,判決撤銷一審判決和市交警支隊作出的行政處罰決定。

　　(三)檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見

　　市交警支隊不服二審判決,向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。該市檢察院經(jīng)審查后,以二審判決適用法律錯誤向該市中級法院提出再審檢察建議,但未被采納。市檢察院遂提請福建省檢察院抗訴。2019年9月30日,福建省檢察院審查后向福建省高級法院提出抗訴,認(rèn)為二審判決適用法律不當(dāng):盧某存在三項違反道路交通安全法的事實,醉酒駕駛、準(zhǔn)駕不符、駕駛無號牌車輛,故其因上述不同違法事項受到刑罰、吊銷機(jī)動車駕駛證、罰款的處罰。市交警支隊某大隊對盧某作出罰款處罰是基于準(zhǔn)駕不符的行為;市交警支隊作出吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰是因盧某醉酒駕駛機(jī)動車,所以不存在邏輯上的矛盾。二審判決認(rèn)為盧某已承擔(dān)刑事責(zé)任,不適用道路交通安全法第91條第2款,屬適用法律不當(dāng)。因盧某主動放棄行使陳述、申辯和聽證權(quán)利,所以行政機(jī)關(guān)的處罰符合2008年《道交處理程序規(guī)定》;關(guān)于吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰行為是否屬于2009年行政處罰法第38條第2款規(guī)定的需經(jīng)集體討論決定的處罰類型,相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定,所以二審判決認(rèn)定該案行政處罰的作出未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論而程序違法,沒有法律依據(jù)。

　　(四)再審判決

　　2020年12月21日,福建省高級法院作出再審判決:一審法院的認(rèn)定并無不當(dāng),二審法院適用法律不當(dāng),予以糾正。檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見正確,予以支持。市交警支隊的再審理由成立,予以采納。判決撤銷市中級法院二審判決,維持一審判決。

　　該案歷經(jīng)7年,最終以公安機(jī)關(guān)的再審意見、檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見獲得法院的支持而告終。該案的檢察監(jiān)督意義有兩點:一是明確對醉酒駕駛機(jī)動車的行為要承擔(dān)“刑行雙罰”。即對于醉酒駕駛機(jī)動車被司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任的,還應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法吊銷行為人持有的所有準(zhǔn)駕車型的機(jī)動車駕駛證。二是以個案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合的方式,消除行政執(zhí)法、司法裁判分歧,統(tǒng)一法律適用。即檢察機(jī)關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時,對行政執(zhí)法與司法裁判存在適用法律不一致的共性問題時,可以采取個案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合的方式,在監(jiān)督糾正個案的同時,推動有關(guān)機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn),保障法律統(tǒng)一正確實施。

　　結(jié)合歷次判決和輿論的關(guān)注點,該案所涉的理論爭議焦點集中在以下幾個問題:第一,盧某的行為被追究了刑事責(zé)任,是否還可以對其作出吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰;第二,吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰應(yīng)如何與刑事司法程序相銜接,“刑行雙罰”中的行政處罰應(yīng)遵循何種行政程序;第三,盧某無證駕駛無號牌兩輪摩托車的行為應(yīng)適用道路交通安全法第99條第1項“無證駕駛”還是適用第91條第2款“醉酒駕駛”進(jìn)行處罰,交警部門的兩次處罰是否違反了一事不再罰原則,本文擬結(jié)合以上的理論分歧及檢察監(jiān)督的意義展開研究。

　　二、懲罰與矯正相結(jié)合的“刑行雙罰制”

　　該案原告盧某堅持認(rèn)為自己已經(jīng)承擔(dān)了刑事責(zé)任,不應(yīng)再承擔(dān)行政責(zé)任,反復(fù)強(qiáng)調(diào)罪不另罰。普通民眾受我國刑事制裁與行政處罰一般關(guān)系影響,認(rèn)為行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中只有刑罰與行政處罰之間“二選一”的情形或重責(zé)吸收輕責(zé)的“吸收罰”情形。對同一違法行為既被處以刑罰又被處以行政處罰時,就會質(zhì)疑“刑行雙罰”是否違反一事不再罰原則。其實,行政處罰法規(guī)定的一事不再罰原則,僅限于刑事領(lǐng)域的拘役和有期徒刑吸收行政領(lǐng)域的行政拘留,刑事領(lǐng)域的罰金吸收行政罰款。而道路交通安全法第91條第2款規(guī)定的行政處罰類型是吊銷機(jī)動車駕駛證、5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動車駕駛證的資格罰,而非金錢罰、人身罰類型,所以不存在“重責(zé)吸收輕責(zé)”的情形,也不違反一事不再罰原則。而盧某提出的“罪不另罰”的“二選一”情形是對我國行刑銜接機(jī)制的誤解。我國刑事制裁體系與行政處罰體系是按不同的立法規(guī)律分別制定與發(fā)展的。當(dāng)前,經(jīng)過多年發(fā)展的“行刑雙向銜接”機(jī)制已基本建構(gòu)起來。2018年刑事訴訟法第177條第3款、2019年最高檢《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第248條、第375條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)不起訴案件的移送機(jī)制。2021年行政處罰法第27條也確立了“行刑雙向移送機(jī)制”,并明確規(guī)定“刑事優(yōu)先的移送原則”。但“行刑雙向移送機(jī)制”只涉及刑法中破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪(第140條至第231條)、妨害社會管理秩序罪(第277條至第367條)的相關(guān)條款。而該案所涉刑法第133條之一,不在傳統(tǒng)的行刑銜接機(jī)制涵射范圍內(nèi)。若違法行為表現(xiàn)一致,但違法性質(zhì)不同,行刑之間需要進(jìn)行“二選一”的抉擇。若違法行為存在情節(jié)、數(shù)量、數(shù)額的差別時,則適用重責(zé)吸收輕責(zé)的“吸收罰”情形�；�于不同宗旨與目的,對違法行為采取不同性質(zhì)的制裁手段時,則存在“刑行雙罰”“刑行補(bǔ)罰”與“刑行關(guān)聯(lián)罰”等形態(tài)。“補(bǔ)罰”實則也是行政處罰與刑事制裁“二選一”的問題;“關(guān)聯(lián)罰”是行為之間存在關(guān)聯(lián)性,對不同的行為分別處以刑罰與行政處罰,因針對不同的行為,所以不違反一事不再罰原則。只有在“刑行雙罰”中“一事不再罰”與“過罰相當(dāng)”問題才備受關(guān)注,需要進(jìn)行深入的法理分析。

　　“刑行雙罰”是指因同一違法行為既需追究行為人的刑事責(zé)任,又需追究其行政責(zé)任的情形,多適用于經(jīng)濟(jì)、社會等管制領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)管制領(lǐng)域存在市場失靈的定律;而在社會管制領(lǐng)域,若完全依靠自愿交換,交易成本將過高,通常由政府來承擔(dān)“公共工程”或?qū)ι鐣�資源進(jìn)行公平分配。行政許可是政府最常用的管制手段。申請人符合一定條件就可以獲得許可,但受許可人在享有特惠的情況下也要承擔(dān)對其他社會成員的責(zé)任。因為政府采取的每一項管制措施除了讓受許可人獲益之外,也會對第三者產(chǎn)生影響。因此,政府在采取管制手段時通常會設(shè)置一些限制條件,防止管制手段讓一些人獲益的同時又對外部、鄰里、第三者產(chǎn)生不確定風(fēng)險和附加不必要成本。具體而言,政府采取行政許可等手段對經(jīng)濟(jì)、社會資源進(jìn)行重新分配時,通常對違反許可義務(wù)的行為設(shè)置了較重的制裁。一旦行為人違反管制規(guī)則并造成一定危害后果,不僅要受到刑事處罰,還會被取消已獲得的管制許可。如,部分從事特殊職業(yè)者只要因犯罪被處以刑罰就會被吊銷執(zhí)業(yè)資格。

　　我國對醉駕行為設(shè)置的特殊威懾是:行為人在受到刑事處罰之后,行政機(jī)關(guān)將一并吊銷其機(jī)動車駕駛證并限制其5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動車駕駛證。鑒于刑罰手段的局限性,適當(dāng)配以行政處罰等其他手段可增加制裁的威懾性,從根本上矯正違法行為。正如該案中,盧某雖然持有機(jī)動車駕駛證,主觀上卻對自己危及公共安全和他人人身安全的風(fēng)險放任不管,事實證明不能再將其視為具備基本法律與安全責(zé)任意識的行為人。只有剝奪其駕駛資格方可徹底限制和否定其行為能力,防止其對社會或第三者再次造成侵害。

　　在現(xiàn)行道路交通安全法仍然生效的情況下,對醉駕行為進(jìn)行“刑行雙罰”是符合立法者預(yù)設(shè)的制度目標(biāo)的。各個法律適用主體應(yīng)尊重與遵守道路交通安全法,不能在適用法律時作任意的變通與裁量。檢察機(jī)關(guān)行政檢察具有“一手托兩家”的制度優(yōu)勢,從全局視野厘清“刑行雙罰制”的觀念誤區(qū)與運(yùn)行堵點,通過辦理訴訟監(jiān)督個案推動“刑行雙罰”的統(tǒng)一適用。

　　三、“刑行雙罰”的程序銜接問題

　　傳統(tǒng)上的“刑行雙罰”分別由刑法與行政法律法規(guī)如行政處罰法、治安管理處罰法等分別規(guī)定。但道路交通安全法第91條第2款卻將行政、刑事兩種性質(zhì)的制裁放在一起進(jìn)行規(guī)定,其中行政手段分別有三種:暫時限制人身自由的行政強(qiáng)制措施,吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰,5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動車駕駛證的禁令。但該法并沒有規(guī)定“刑行雙罰”如何銜接。該案發(fā)生時,行政處罰法并未規(guī)定刑事優(yōu)先的移送原則。依據(jù)2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條,該案不屬于應(yīng)自違法行為人接受處理之時起24小時內(nèi)作出處罰決定的情形;也不屬于自違法行為人接受處理或聽證程序結(jié)束之日起7日內(nèi)作出處罰決定的情形。根據(jù)2009年行政處罰法第42條,吊銷許可證或執(zhí)照的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)組織聽證。即當(dāng)事人不要求聽證的,行政機(jī)關(guān)無需組織聽證。在該案一審、二審、再審中,交警部門都提出盧某表示不提出陳述申辯,也不要求聽證。因此,該案的情形只能參照適用2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條關(guān)于“交通肇事構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)在人民法院判決后及時作出處罰決定”的規(guī)定。《道交處理程序規(guī)定》于2008年生效,危險駕駛罪于2011年新增,所以《道交處理程序規(guī)定》只列舉了交通肇事罪未列舉危險駕駛罪也屬正常。但危險駕駛罪和交通肇事罪的性質(zhì)是相同的,可以考慮參照適用。交警部門正是按此規(guī)定類推適用,在該案刑事判決作出后3天內(nèi)送達(dá)行政處罰決定。

　　通常情況下,“刑行雙罰”若先作出刑事判決再作出行政處罰更符合兩種制裁的規(guī)律,但為了防止危害繼續(xù),也可以先作出行政處罰,再移送刑事司法機(jī)關(guān)處理。實踐中,關(guān)于“刑行雙罰”是先刑事還是先行政曾存在頗多爭議,但2021年行政處罰法確立了刑事優(yōu)先原則,該案雖發(fā)生于2013年,仍然遵循了先刑事后行政的原則,符合“刑行雙罰”的規(guī)律。因為刑事制裁程序的強(qiáng)度高于行政處罰程序,刑事證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)高于行政處罰程序中的證明標(biāo)準(zhǔn),可以減輕后續(xù)行政處罰的程序與證據(jù)要求。所謂正當(dāng)?shù)男姓�處罰程序,既需要保障對個體而言十分重要的利益,也需要考量行政機(jī)關(guān)的財政與效率等問題。行政處罰法設(shè)置行政聽證程序的目的是讓中立的裁判者聽取行政相對人的意見。該案交警部門在作出行政處罰之前,醉駕行為已經(jīng)過更加嚴(yán)格的刑事訴訟程序的審查,被告人即行政相對人的意見已被充分聽取,則無需再舉行行政聽證會。無論是盧某的主動放棄還是按正當(dāng)程序的靈活性原則,以及參照適用2008年《道交處理程序規(guī)定》第49條的規(guī)定,交警部門未舉行聽證即作出吊銷機(jī)動車駕駛證處罰決定的程序是合法的。

　　然而,盧某在一審、二審、再審中都提出行政機(jī)關(guān)作出吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰決定沒有遵循集體討論程序,二審判決也以此作為行政機(jī)關(guān)違法的理由之一,撤銷了吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰決定。2009年行政處罰法第38條第2款規(guī)定“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰,行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。受行政處罰法原則性規(guī)定的限制,該條文適用于何種重大違法行為并未形成統(tǒng)一認(rèn)識。學(xué)界提出較大數(shù)額罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照或許可證、行政拘留都屬較重的行政處罰,應(yīng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序。2021年修訂后的行政處罰法第57條第2款規(guī)定:“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”新法刪除了舊法規(guī)定的“較重的”行政處罰的前綴。醉駕型危險駕駛是抽象危險犯,只要行為人血液酒精含量超過法定的80mg/100ml標(biāo)準(zhǔn),不論情節(jié)惡劣與否及是否造成危害后果,都會被處以刑罰。所以,因醉駕入刑進(jìn)而被吊銷機(jī)動車駕駛證,明顯不屬于情節(jié)復(fù)雜,事實問題也不易發(fā)生爭議,但其確屬重大違法行為。而是否需要遵循2009年行政處罰法第38條第2款,則需考量之前的刑事程序。行政機(jī)關(guān)在刑事判決作出后送達(dá)吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰,只是立法規(guī)定的后續(xù)聯(lián)動的處罰,并非行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查取證而單獨作出的決策。而且刑事司法程序是更加嚴(yán)格的正當(dāng)程序,后續(xù)對同一違法行為進(jìn)行行政處罰可以認(rèn)為已經(jīng)滿足了正當(dāng)程序,無需再設(shè)置附加程序。因此,適用道路交通安全法第91條第2款進(jìn)行行政處罰時,一定要考量“刑行銜接”的特殊背景,不應(yīng)再設(shè)置特殊行政程序。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建議行政機(jī)關(guān)與法院對不同情形吊銷機(jī)動車駕駛證的案件,采取不同的程序模式,以節(jié)約政府決策的成本,提高“刑行雙罰”的效率。

　　四、“刑行雙罰”統(tǒng)一法律適用的檢察監(jiān)督意義

　　該案檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督的意義在于消除行政機(jī)關(guān)、法院適用道路交通安全法第91條第2款的分歧,提升法律適用的統(tǒng)一性。

　　(一)消除不同行政機(jī)關(guān)適用法律的分歧

　　該案中,市交警支隊和市交警支隊某大隊對盧某醉酒無證駕駛無號牌摩托車行為適用法律的認(rèn)識并不統(tǒng)一。市交警支隊依據(jù)道路交通安全法第91條第2款作出吊銷盧某機(jī)動車駕駛證的處罰;而市交警支隊某大隊依據(jù)道路交通安全法第99條第1項對盧某作出無證駕駛摩托車的罰款處罰。雖然盧某未對無證駕駛摩托車的罰款處罰提起行政訴訟,但盧某在一審、二審、再審中反復(fù)提及的理由,正是市交警支隊不應(yīng)按有證醉駕而應(yīng)按無證醉駕對其進(jìn)行處罰,二審法院也支持了其訴求。

　　檢察機(jī)關(guān)在抗訴時指出適用無證醉駕的相關(guān)法律條款屬于適用法律錯誤。理由如前所述。筆者不認(rèn)同市交警支隊和二審法院的適用意見。理由如下:首先,從道路交通安全法第91條第2款的規(guī)定來看,其并沒有區(qū)分有證醉駕還是無證醉駕。醉駕入刑的核心構(gòu)成要件是醉駕,跟是否有駕駛證無關(guān)。其次,道路交通安全法第91條第2款規(guī)定的醉酒后駕駛機(jī)動車并沒有特指哪一種準(zhǔn)駕車型。根據(jù)2012年公安部《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第2條、第8條,機(jī)動車駕駛證包括摩托車駕駛證業(yè)務(wù)。事實上,準(zhǔn)駛者只能持有一本駕駛證,準(zhǔn)駕車型采取羅列方式載明在同一駕駛證上。若有增加或降低準(zhǔn)駕車型的情形,應(yīng)進(jìn)行換證而非增發(fā)或收回某一準(zhǔn)駕車型駕駛證。若將道路交通安全法中吊銷機(jī)動車駕駛證限定為“醉酒時所駕駛車型”,則會出現(xiàn)醉酒駕駛者只要不駕駛準(zhǔn)駕車型的機(jī)動車,行政機(jī)關(guān)就無法適用吊銷其機(jī)動車駕駛證行政處罰的情形。這顯然違背了“刑行雙罰”的立法目的,也不符合常情常理。只要是醉酒駕駛機(jī)動車,就表明行為人已不具備基本的安全意識。因此,《國務(wù)院法制辦公室適用意見》明確指出,道路交通安全法規(guī)定的吊銷機(jī)動車駕駛證是一種剝奪持證人駕駛?cè)魏螜C(jī)動車駕駛資格的處罰,不是只剝奪某一準(zhǔn)駕車型資格的處罰。盧某醉酒駕駛機(jī)動車并持有駕駛證,符合道路交通安全法第91條第2款規(guī)定的處罰構(gòu)成要件。吊銷機(jī)動車駕駛證應(yīng)指吊銷整本駕駛證,而非取消某一準(zhǔn)駕車型的駕駛資格。

　　對于醉酒駕駛的行為,持證人會被吊銷機(jī)動車駕駛證,且最低在5年內(nèi)無法重新申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證,這屬于較為嚴(yán)厲的處罰。而對于無證駕駛的行為而言,在行政領(lǐng)域只需處以200元至2000元的罰款,并可能處以行政拘留。依據(jù)福建省公安廳《關(guān)于印發(fā)〈福建省道路交通安全違法行為行政拘留裁量指導(dǎo)意見〉的通知》的規(guī)定,飲酒或醉酒后駕駛非汽車類機(jī)動車的,并處5日以上10日以下行政拘留,以7日為基準(zhǔn)。但只要盧某醉駕型危險駕駛罪成立,按“重責(zé)吸收輕責(zé)”的原則,針對無證駕駛作出的行政拘留或罰款都會被危險駕駛罪的拘役與罰金刑吸收。因此,兩個交警部門對盧某醉酒無證駕駛無號牌兩輪摩托車的行為,分別作出吊銷機(jī)動車駕駛證、罰款的兩個行政處罰,的確存在矛盾。市交警支隊某大隊不應(yīng)對盧某的醉酒無證駕駛行為進(jìn)行罰款處罰,因為此處罰不符合“刑行雙罰”的立法目的,而且該處罰應(yīng)被后續(xù)的刑罰所吸收。市交警支隊在再審申請時提出的盧某存在準(zhǔn)駕車型不符的違法行為,應(yīng)單獨給予處罰的理由并不成立,而且存在理論上的矛盾。在作出吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰時,公安機(jī)關(guān)堅持無需區(qū)分準(zhǔn)駕車型,而予以統(tǒng)一吊銷;但又將準(zhǔn)駕車型不符行為歸為無證駕駛并單獨作出罰款處罰,顯然是前后矛盾的。綜合以上意見,檢察機(jī)關(guān)除提出抗訴之外,還應(yīng)在案外審查市交警支隊某大隊作出的罰款處罰決定,明確“刑行雙罰制”背景下的“一事不再罰”原則對不同交警部門的約束性,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用法律。

　　(二)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)充分適用法律

　　道路交通安全法第91條第2款規(guī)定了吊銷機(jī)動車駕駛證,還以限制公民5年內(nèi)不得重新申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證作為另一種資格罰。但該案中,行政機(jī)關(guān)只作出吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰決定,并沒有限制盧某重新申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證的時間。在再審程序中,盧某向法院提交了《機(jī)動車駕駛?cè)诉`法滿分考試信息反饋通知書》、簡項信息查詢結(jié)果、機(jī)動車駕駛證等證據(jù),用于證明自己于2014年9月重新通過道路交通安全法律法規(guī)和相關(guān)知識考試科目,已取得新的C1車型駕駛證。市交警支隊對盧某提供證據(jù)的真實性、合法性均無異議。可見,市交警支隊對盧某作出吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰時并未嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定,存在未依法充分履職的情節(jié)。市交警支隊未作出限制盧某5年內(nèi)不得重新申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證的處罰理由何在呢,是因為“刑行雙罰制”嗎?

　　道路交通安全法規(guī)定了四類吊銷機(jī)動車駕駛證的情形:一是對于公民超速駕駛或?qū)④囕v交由無證、駕駛證被吊銷的人駕駛,交通執(zhí)法部門可以吊銷其機(jī)動車駕駛證。在這種情形下,交通執(zhí)法部門享有自由裁量權(quán),可以結(jié)合具體情形決定是否吊銷機(jī)動車駕駛證。二是交通執(zhí)法部門應(yīng)吊銷機(jī)動車駕駛證,但對于公民重新申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證并無限制,主要適用于飲酒駕駛、駕駛拼裝車或報廢車、發(fā)生交通事故被判處刑罰三種情形。三是交通執(zhí)法部門應(yīng)吊銷機(jī)動車駕駛證,且公民重新申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證受到時間的限制。道路交通安全法第91條第2款、第3款規(guī)定,醉酒駕駛機(jī)動車或飲酒駕駛營運(yùn)機(jī)動車的,吊銷機(jī)動車駕駛證,5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動車駕駛證;醉酒駕駛營運(yùn)機(jī)動車的,吊銷機(jī)動車駕駛證,10年內(nèi)不得重新取得機(jī)動車駕駛證。四是交通執(zhí)法部門應(yīng)吊銷機(jī)動車駕駛證,且公民終身無法重新取得機(jī)動車駕駛證。這也是最為嚴(yán)厲的處罰,主要適用于飲酒、醉酒駕車,發(fā)生重大交通事故,構(gòu)成犯罪的以及交通肇事逃逸兩種情形。根據(jù)違法情節(jié)的輕重不同,道路交通安全法所設(shè)置的權(quán)利減損程度也不相同。但就后兩種吊銷機(jī)動車駕駛證的情形而言,從道路交通安全法的規(guī)定看,并沒有給行政機(jī)關(guān)留下裁量空間。結(jié)合“刑行雙罰制”的矯正目的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督公安交警部門完全、充分、統(tǒng)一適用道路交通安全法第91條第2款的規(guī)定。

　　(三)消除法院適用法律的分歧

　　法院適用道路交通安全法第91條第2款的分歧主要集中在對《國務(wù)院法制辦公室適用意見》的適用層面。該意見不是法律,不屬于“審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題”的司法解釋,也不屬于國務(wù)院和主管部門進(jìn)行的行政有權(quán)解釋。但國務(wù)院法制辦是國務(wù)院的內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān),根據(jù)立法法的規(guī)定,部委起草的法律草稿會提交國務(wù)院法制部門審議。由國務(wù)院法制辦對適用法律進(jìn)行的相關(guān)解釋,雖不屬于嚴(yán)格意義上的有權(quán)解釋,但屬于規(guī)范性文件。根據(jù)2018年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第100條第2款,法院審理行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。對于該規(guī)范性文件,法院審理時可以在合法性審查后再引用。該案一審法院、再審法院采納了該意見,支持公安交警部門吊銷盧某機(jī)動車駕駛證的處罰決定;而二審法院未采納該意見。檢察機(jī)關(guān)的抗訴促使法院統(tǒng)一認(rèn)識,引用了該規(guī)范性文件,對于明確該規(guī)范性文件的性質(zhì)與作用存在一定的積極意義。

　　五、完善“刑行雙罰制”檢察監(jiān)督機(jī)制的建議

　　該案作為行政檢察類案監(jiān)督指導(dǎo)性案例,在明確“刑行雙罰制”的正當(dāng)性以及刑行雙罰的銜接程序方面,具有非常重要的指導(dǎo)意義。在案件辦理之后,福建省檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),2019年本省公安機(jī)關(guān)作出吊銷機(jī)動車駕駛證行政處罰案件中有32件被法院裁判撤銷行政處罰決定,執(zhí)法和司法中對法律理解和適用不一致的情況一直存在,進(jìn)而開展了類案監(jiān)督,將個案監(jiān)督效果擴(kuò)展到類案監(jiān)督,確保同一類案件在同等條件下得到同等處理,在規(guī)范執(zhí)法司法行為,保障法律統(tǒng)一正確實施方面發(fā)揮了積極的作用。

　　作者:劉藝,中國政法大學(xué)法治政府研究院教授,檢察公益訴訟研究基地執(zhí)行主任。

　　本文節(jié)選自《人民檢察》2022年第12期