經(jīng)最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第八十九次會議審議通過,最高檢于近日發(fā)布了第三十五批指導性案例。該批案例以“積極履行公益訴訟檢察職責 依法保護未成年人合法權(quán)益”為主題,是最高檢首次發(fā)布未成年人保護領(lǐng)域檢察公益訴訟指導性案例。為深化指導性案例的理解與適用,現(xiàn)就該批案例的發(fā)布背景、特點及辦案重點難點等進行解讀。

　　一、發(fā)布第三十五批指導性案例的背景和意義

　　黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對未成年人保護工作作出一系列重要決策部署,修訂未成年人保護法和預防未成年人犯罪法(以下簡稱“兩法”),成立國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導小組,構(gòu)建“家庭、學校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”六大保護體系,工作體系不斷健全,取得歷史性成就。檢察機關(guān)堅持以習近平法治思想為指引,認真貫徹《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》,切實擔當“兩法”賦予的更重責任,最高檢專設(shè)負責未成年人檢察工作的第九檢察廳,著力加強未成年人全面綜合司法保護,推動“六大保護”相融與共。

　　但是,現(xiàn)階段未成年人保護工作仍存在不少短板和不足,反映出未成年人法律政策統(tǒng)籌和協(xié)同不夠,監(jiān)管職能交叉重疊與空白現(xiàn)象同時存在等綜合治理、社會治理問題,影響了未成年人保護工作成效。

　　近年來,各地檢察機關(guān)聚焦食品藥品安全等與未成年人切身利益密切相關(guān)領(lǐng)域,積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟,有效發(fā)揮保護未成年人公共利益的制度效能,辦理了一批典型案件和精品案件。2020年修訂的未成年人保護法明確規(guī)定未成年人合法權(quán)益受到侵犯,涉及公共利益的,檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟,為履行未成年人保護檢察公益訴訟職責提供了更為有力的實體法依據(jù)。

　　發(fā)布該批指導性案例,一是主動適應(yīng)人民群眾對未成年人健康成長的更高需求。未成年人健康成長是人民美好生活的重要內(nèi)容,特別是隨著最有利于未成年人原則在我國社會治理進程中的不斷深入,未成年人保護的公益屬性和國家立場更加凸顯。未成年人保護檢察公益訴訟能夠更加直接、有效地維護未成年人合法權(quán)益,透過個案辦理推動解決未成年人案件背后的社會治理問題。該批案例體現(xiàn)了檢察機關(guān)“以人民為中心”、回應(yīng)社會需求、推動未成年人保護社會治理現(xiàn)代化的司法探索和實踐成果。二是推動未成年人檢察公益訴訟工作規(guī)范開展。各地積極履職,主動探索,推動辦案數(shù)量迅速增長,新類型新領(lǐng)域案件不斷涌現(xiàn),與之相應(yīng)的業(yè)務(wù)規(guī)范化建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展問題也日益突出。通過發(fā)布該批案例,進行必要的規(guī)則提煉與方法總結(jié),有助于統(tǒng)一認識和細化標準,指導類案辦理,解決實務(wù)難題,促進未成年人保護檢察公益訴訟業(yè)務(wù)更加規(guī)范有序發(fā)展。三是促進形成未成年人公益保護的良好氛圍。該批案例涉及的網(wǎng)絡(luò)保護、文身治理、不適宜未成年人活動場所治理、無證幼兒園及校園周邊治理等,均為未成年人保護領(lǐng)域的社會痛點、輿論焦點和治理難點。發(fā)布該批案例,通過辦案經(jīng)驗的總結(jié)與宣傳,有助于以最有利于未成年人原則引導形成未成年人公益保護的治理共識,營造全社會共同關(guān)心未成年人公共利益、護航未成年人健康成長的社會環(huán)境。

　　二、案件辦理的主要特點

　　該批案例是從各省級檢察院報送的40余件優(yōu)秀案例中精選出來的,案件辦理主要有以下幾個特點:

　　一是體現(xiàn)最有利于未成年人原則。檢察機關(guān)辦理未成年人保護公益訴訟案件,應(yīng)注重維護未成年人的長遠利益和根本利益,綜合考慮未成年人身心特點和健康發(fā)展需要,選擇最有利于未成年人的方案和措施,給予未成年人特殊、優(yōu)先保護。尤其是當未成年人的利益與其他相關(guān)因素交織甚至發(fā)生沖突,而法律規(guī)定不夠明確具體時,堅持以保護未成年人利益作為首要考量。

　　二是體現(xiàn)綜合司法保護理念。未成年人保護案件中一個侵害行為往往涉及多個法律關(guān)系。強化綜合司法保護,是未成年人保護檢察公益訴訟的一大特色。綜合司法保護不是把公益訴訟與刑事、民事、行政檢察等案件辦理簡單疊加和組合,而是一體推動公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、綜合治理等工作,以各項職能的統(tǒng)籌運用、“化學”融合,全方位保護未成年人合法權(quán)益。

　　三是體現(xiàn)主動融入“五大保護”理念。2020年修訂的未成年人保護法構(gòu)建了“六大保護”體系,檢察機關(guān)在履行未成年人保護公益訴訟職責時,應(yīng)注重互促共融,以公益保護促推家庭、學校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府保護落實落地,努力實現(xiàn)“1+5>6=實”,合力護航未成年人健康成長。

　　四是體現(xiàn)督導不替代的理念。未成年人保護是事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項系統(tǒng)工程,需要各職能部門各司其職、各負其責、協(xié)力推進。檢察機關(guān)開展未成年人保護行政公益訴訟,立足法律監(jiān)督職責定位,督促相關(guān)職能部門履職盡責,并不是替代職能部門去做具體工作。

　　五是體現(xiàn)標本兼治的理念。未成年人保護公益訴訟的目的,在于抓前端、治未病,促進并推動源頭治理和標本兼治,最大限度預防涉未成年人違法犯罪發(fā)生,避免未成年人權(quán)益受到損害。對于易復發(fā)、易反彈的頑疾問題,堅持“沒完沒了”持續(xù)監(jiān)督跟進,確保治理取得實效。

　　三、案件辦理和理解適用中的重點難點問題

　　(一)浙江省杭州市余杭區(qū)檢察院對北京某公司侵犯兒童個人信息權(quán)益提起民事公益訴訟、北京市檢察院督促保護兒童個人信息權(quán)益行政公益訴訟案

　　該案辦理中有四個難點問題:一是該案涉互聯(lián)網(wǎng)公司所侵犯的兒童個人信息權(quán)益的公益性認定問題。我國加入的聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》確立了兒童利益最大化原則,民法典、未成年人保護法等明確規(guī)定對未成年人實行特殊、優(yōu)先保護,在兒童權(quán)益受到侵害時,國家承擔最終監(jiān)護責任,兒童權(quán)益是社會公益的應(yīng)有之義。該案中涉及的兒童用戶眾多,如此龐大數(shù)量的群體利益受到侵害或者存在潛在威脅,應(yīng)當具有公益性。

　　二是提起公益訴訟的必要性問題。提起公益訴訟是保護網(wǎng)絡(luò)行業(yè)發(fā)展、推進技術(shù)進步的有效措施。一方面,有利于促進網(wǎng)絡(luò)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。我國尚無專門的兒童個人信息監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管模式,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對未成年人網(wǎng)絡(luò)風險防范制度和機制建設(shè)重視不夠。以公益訴訟方式向企業(yè)和市場傳達何種行為合法、何種行為違法的信號,有利于彌補行業(yè)監(jiān)管不足,推動互聯(lián)網(wǎng)公司規(guī)范運營。另一方面,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)規(guī)范個人信息的處理會促使個人信息保護技術(shù)不斷創(chuàng)新進步。

　　三是公益訴訟的類型選擇問題。公益訴訟作為推進社會治理的一種司法路徑,補充而非代替行政執(zhí)法是其定位所在。從訴訟類型上看,行政公益訴訟更能體現(xiàn)檢察權(quán)的謙抑性和檢察機關(guān)在公益訴訟中的協(xié)同性、兜底性、補充性特點,可給予行政機關(guān)更多自我糾錯的機會,充分發(fā)揮行政機關(guān)的第一順位職責作用和行政執(zhí)法手段多樣、高效的優(yōu)勢,及時制止違法行為,并對相關(guān)違法行為人進行行政懲戒。民事公益訴訟在責任承擔方式和責任主體范圍上更加廣泛,更有利于修復受損公益,在公益保護方面可以發(fā)揮行政公益訴訟難以替代的制度價值。該案綜合運用民事公益訴訟和行政公益訴訟職能進行監(jiān)督,形成監(jiān)管合力,促進行業(yè)源頭性治理并形成長效機制。

　　四是涉互聯(lián)網(wǎng)案件的取證問題。在充分聽取網(wǎng)信部門、公安機關(guān)、法院、互聯(lián)網(wǎng)法律專家和技術(shù)專家的意見后,該案辦案團隊有針對性地采用“區(qū)塊鏈”取證技術(shù),對涉案軟件的應(yīng)用下載、用戶服務(wù)協(xié)議、隱私權(quán)保護政策、應(yīng)用界面等內(nèi)容進行固定,并對該軟件推送含兒童個人信息短視頻及兒童賬號情況進行一定時期針對性取證,最終夯實了證據(jù),為案件辦理提供了有力支撐。

　　(二)江蘇省宿遷市檢察院對章某為未成年人文身提起民事公益訴訟案

　　該案辦理中有三個難點問題:一是為不特定未成年人文身行為能否認定為侵犯社會公共利益。辦案檢察機關(guān)經(jīng)過多次論證認為,首先,為未成年人提供文身服務(wù)具有開放性,可以認定為侵害不特定多數(shù)人利益。其次,文身行為不利于未成年人身心健康。文身是一種有創(chuàng)行為,具有難清除、難復原和不可逆性,清洗過程漫長、痛苦,且費用高昂。文身未成年人在就學和就業(yè)時受到限制,在未成年人群體中易被標簽化,出現(xiàn)效仿和排斥的雙重效應(yīng),有悖于健康良好社會風尚,甚至還會誘發(fā)犯罪。最后,未成年人的健康成長是重要的國家利益和社會公共利益。目前,未成年人保護呈現(xiàn)出國家化、社會化、公法化趨勢,未成年人利益由私益向公益轉(zhuǎn)變,未成年人保護職責由監(jiān)護人個人職責向國家公共職責轉(zhuǎn)變。當行為侵害了不特定多數(shù)未成年人利益時,不再僅屬于個人利益范疇,而具備了公益屬性。該案中,章某為不特定未成年人提供文身服務(wù)損害了社會公共利益。

　　二是行業(yè)歸屬類別不明時如何開展行政公益訴訟。文身治理面臨行業(yè)歸屬類別不明、行政機關(guān)監(jiān)管職責不清等困境,但檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn),部分文身館在未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可的情況下開展清洗文身業(yè)務(wù)。而根據(jù)2009年衛(wèi)生部辦公廳《醫(yī)療美容項目分級管理目錄》,清洗文身屬于醫(yī)療美容項目,需有證有照經(jīng)營。針對這一情況,檢察機關(guān)轉(zhuǎn)變思路,以“無證無照為不特定未成年人開展清洗文身”為切入點,認為市場監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康局存在監(jiān)管漏洞,侵害了社會公共利益,遂先行開展行政公益訴訟,向縣衛(wèi)生健康局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議。

　　三是該案能否適用2020年修訂的未成年人保護法。涉案文身館為未成年人文身的行為發(fā)生于2020年修訂的未成年人保護法施行之前。立法法第93條規(guī)定,法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往,但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。檢察機關(guān)認為,向未成年人提供文身服務(wù),損害未成年人的身體權(quán)、健康權(quán)。為了最大限度保護未成年人,該案可以適用新修訂的未成年人保護法。

　　(三)福建省福清市檢察院督促消除幼兒園安全隱患行政公益訴訟案

　　該案辦理中有兩個難點問題:一是領(lǐng)域探索問題。案件辦理時,未成年人保護法尚未修訂,檢察公益訴訟法定領(lǐng)域仍限于傳統(tǒng)“4+1”領(lǐng)域。福清市檢察院積極召開檢察官聯(lián)席會議進行研究論證后認為,行政訴訟法未對公益訴訟受案范圍一一列舉,而是采用了“等”的表述。而且民辦幼兒園屬于民辦教育,民辦教育促進法、國務(wù)院《幼兒園管理條例》規(guī)定了民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),無證幼兒園侵害了眾多未成年人的合法權(quán)益,侵害了社會公共利益,可以作為公益訴訟案件辦理。穩(wěn)妥起見,福清市檢察院積極向上級檢察院請示,爭取上級支持,經(jīng)層報最高檢,最終將該案作為公益訴訟案件辦理。

　　二是辦案社會效果。該案立案時間為期中學習階段,若過早將無證幼兒園關(guān)停取締,將導致幼兒學習中斷。該院結(jié)合行政公益訴訟期限,于4月份發(fā)出檢察建議,要求相關(guān)鎮(zhèn)(街)、教育局在兩個月內(nèi)依法履行職責。根據(jù)上述期限,教育局及相關(guān)鎮(zhèn)(街)政府可于學期末啟動執(zhí)法程序,既不影響本學期幼兒的學習生活,又為幼兒家長預留出暑假時間為幼兒新學期的入學做好安排。宣傳引導上,通過教育局微信公眾號以及媒體發(fā)布通告曝光無證幼兒園名單,由教育局制發(fā)“告家長書”,釋明就讀無證幼兒園的危害,引導家長選擇規(guī)范、合格的幼兒園。履職方式上,疏堵結(jié)合、分類清理無證幼兒園,堅決取締存在嚴重安全隱患的無證幼兒園,妥善分流在園幼兒和從業(yè)人員。經(jīng)過幾個月的清理整頓,16所無證幼兒園中有3所經(jīng)整改符合條件通過了審批,其他13所達不到辦園要求的一律取締。該院還建議政府建立購買普惠性民辦幼兒園教育服務(wù)機制,通過財政補助、稅費減免等,減輕幼兒園經(jīng)營負擔,提高保教質(zhì)量。建議各鎮(zhèn)(街)政府根據(jù)城鎮(zhèn)化進程中人口變動的情況,科學測算轄區(qū)內(nèi)學齡前兒童數(shù)量分布,統(tǒng)籌設(shè)立民辦幼兒園,避免出現(xiàn)布局不平衡或者“入園難”情況,根治無證幼兒園問題。

　　(四)貴州省沿河土家族自治縣檢察院訴市場監(jiān)督管理局不履行食品安全監(jiān)管職責行政公益訴訟案

　　該案辦理中有三個難點問題:一是監(jiān)督對象的確定。流動食品經(jīng)營者在中小學校園周邊占道經(jīng)營的行為,多個部門負有監(jiān)督管理職責,存在職責交叉和職能不清的情況,找準監(jiān)督對象成為該案立案前必須解決的難點。檢察機關(guān)調(diào)查后發(fā)現(xiàn),流動食品經(jīng)營者能夠長期在校園周邊制售食品,是造成上述問題隱患的源頭,而這又是源于負有最直接管理職責的市場監(jiān)督管理部門沒有充分履職。檢察機關(guān)依此決定對縣市場監(jiān)督管理局立案并啟動公益訴訟程序開展監(jiān)督。

　　二是持續(xù)跟進監(jiān)督。檢察建議制發(fā)后,檢察機關(guān)持續(xù)跟進監(jiān)督,三次開展公益訴訟“回頭看”,發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)督管理局未按照訴前檢察建議的要求落實整改,也未依法履行職責。為切實保護未成年人食品安全,維護社會公共利益,確保將檢察建議做成剛性、做到剛性,檢察機關(guān)積極爭取當?shù)攸h委、政府支持,依法對市場監(jiān)督管理局不充分履職行為提起行政公益訴訟。

　　三是整改落實問題。案件判決后,流動食品經(jīng)營者的去向成為檢察機關(guān)關(guān)注的重點。為避免機械執(zhí)法,致使部分流動經(jīng)營者因無法經(jīng)營引發(fā)新的社會矛盾,為更好保障民生,檢察機關(guān)主動向縣委匯報,得到高度重視,促成該縣政府在沿河縣城的河東、河西菜市場為流動食品經(jīng)營者劃定區(qū)域供其擺攤經(jīng)營,并明確兩個街道辦對來此經(jīng)營的流動食品經(jīng)營者進行備案登記,流動食品經(jīng)營者的經(jīng)營活動得以保障。

　　(五)江蘇省溧陽市檢察院督促整治網(wǎng)吧違規(guī)接納未成年人行政公益訴訟案

　　該案辦理中有三個難點問題:一是如何主動履職,挖掘公益訴訟案件線索。該案線索來源于一起未成年人盜竊案。按照通常的辦案流程,經(jīng)過社會調(diào)查,會對犯罪嫌疑人依法作出附條件不起訴或者相對不起訴決定。但檢察官在審閱案卷中發(fā)現(xiàn),抓獲該未成年人的地點為一間網(wǎng)吧門口。經(jīng)調(diào)查,該未成年人曾涉足溧陽市多家網(wǎng)吧,網(wǎng)吧管理松散,未在門口張貼未成年人禁止入內(nèi)的告示,未成年人出入自由不受限制。網(wǎng)吧是未成年人犯罪易發(fā)、多發(fā)區(qū)域,營業(yè)性網(wǎng)吧接納未成年人,直接影響未成年人學業(yè),不利于未成年人的身心健康,易滋生違法犯罪,且許多網(wǎng)吧還存在消防等諸多安全隱患,檢察機關(guān)遂將該案作為公益訴訟案件線索立案辦理。

　　二是如何實現(xiàn)從個案辦理到社會治理。發(fā)出檢察建議后,檢察官主動對接多個職能部門,推動婦聯(lián)、中國關(guān)心下一代工作委員會等開展家庭教育指導,借助網(wǎng)格員隊伍落實日常檢查,全方位多舉措鞏固治理效果。同時,從網(wǎng)吧治理擴展到對未成年人進入不宜場所、開展不宜活動、從事不宜職業(yè)的治理,與市司法局協(xié)作聘請社會工作者對進入營業(yè)性娛樂場所、酒吧、網(wǎng)吧的未成年人開展教育矯治、心理疏導等工作;與市公安局建立“三不宜”行為處置機制,牽頭市教育局等6家單位會簽《關(guān)于加強未成年人權(quán)益保護的意見》,建立市青少年法治教育基地等,致力構(gòu)建長效機制,有力推動解決制約、影響未成年人權(quán)益保護和健康成長的突出問題。

　　三是如何將司法保護融入其他“五大保護”,構(gòu)建大保護格局。檢察機關(guān)在辦案中充分發(fā)揮未成年人檢察工作社會支持體系作用,以檢察之力促進形成保護未成年人合力。面對求助無門的未成年人家長,檢察官用行政公益訴訟為他們開辟了一條綠色救濟通道,積極融入家庭保護;溯源治理杜絕未成年人進入不適宜場所,融入網(wǎng)絡(luò)保護凈化未成年人成長環(huán)境;推動司法專業(yè)化辦案與社會化服務(wù)有機銜接、良性互動,積極聯(lián)動社會力量,發(fā)揮各自優(yōu)勢開展社會保護。

　　作者:那艷芳,最高人民檢察院第九檢察廳廳長、一級高級檢察官;陳曉,最高人民檢察院第九檢察廳副廳長、二級高級檢察官;隆赟,最高人民檢察院第九檢察廳二級高級檢察官。

　　本文節(jié)選自《人民檢察》2022年第11期