為保障特殊群體訴權(quán)的實(shí)質(zhì)平等,保護(hù)其合法權(quán)益,2021 年 12 月 23 日,最高人民檢察院發(fā)布 5 件民事支持起訴指導(dǎo)性案例。為了便于司法實(shí)踐中 準(zhǔn)確理解和參照適用,現(xiàn)對該批指導(dǎo)性案例的有關(guān) 情況進(jìn)行解讀。

　　一、發(fā)布第三十一批指導(dǎo)性案例的背景與目的

　　(一)發(fā)布背景

　　檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度是人民檢察制度的重要組成部分,可追溯至陜甘寧邊區(qū)人民檢察制度初創(chuàng)時(shí)期。民事訴訟法從 1982 年試行、1991 年正式施行至今,均把支持起訴作為一項(xiàng)民事訴訟制度予以明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)支持訴訟能力偏弱的民事主體向法院提起民事訴訟,維護(hù)其合法權(quán)益,對于切實(shí)保障民事主體訴權(quán)平等發(fā)揮了重要作用。長期以來,檢察機(jī)關(guān)通過支持起訴制度,為尋求訴訟救濟(jì)的弱勢群體提供無償法律幫助,彰顯了制度優(yōu)勢和人文關(guān)懷,保障了實(shí)質(zhì)意義上的訴權(quán)平等。2020 年,全國檢察機(jī)關(guān)共受理民事支持起訴案件32546 件,其中提出支持起訴意見 24355 件。編發(fā)民事支持起訴指導(dǎo)性案例,既是貫徹最高檢黨組部署要求,回應(yīng)全國人大代表意見建議的重要舉措, 也是滿足新時(shí)代人民群眾司法需求,貫徹實(shí)施民法典的重要體現(xiàn)。

　　(二)發(fā)布目的

　　一是為各地民事檢察部門辦理民事支持起訴案件提供指引。民事訴訟法第十五條規(guī)定較為原 則,對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍、程序、介入民事訴 訟程序的程度等缺乏明確具體規(guī)定,各地檢察機(jī)關(guān)探索適用支持起訴制度時(shí)存在不統(tǒng)一、不規(guī)范的問 題,亟須發(fā)布指導(dǎo)性案例予以指引。二是推動提升基層民事支持起訴工作。民事支持起訴案件絕大多數(shù)集中在基層,但基層檢察人 員配備、隊(duì)伍專業(yè)能力等有待加強(qiáng)。通過發(fā)布民事 支持起訴指導(dǎo)性案例,推廣各地檢察機(jī)關(guān)開展支持 起訴工作積累的成功經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)提升 開展民事支持起訴工作的專業(yè)水平。三是強(qiáng)化普法宣傳,幫助更多弱勢民事主體依法維權(quán)。近年來,民事支持起訴案件數(shù)量逐年遞增,初步達(dá)到一定規(guī)模,但因宣傳總結(jié)不夠等原因, 社會公眾對這項(xiàng)工作了解不多,眾多需要支持起訴制度救濟(jì)的民事主體不知曉該項(xiàng)制度。通過制發(fā)指導(dǎo)性案例開展普法宣傳,有利于幫助更多民事主體特別是弱勢群體拿起法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。

　　二、第三十一批指導(dǎo)性案例的理解與適用

　　(一)李某濱與李某峰財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛支持起訴案(檢例第122 號)

　　1.該案要旨及指導(dǎo)意義。因監(jiān)護(hù)人侵害智力殘疾的被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)權(quán),智力殘疾人士訴請賠償 損失存在障礙而請求支持起訴的,檢察機(jī)關(guān)可以 圍繞法定起訴條件協(xié)助其收集證據(jù),為其起訴維 權(quán)提供幫助。在支持起訴程序中,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng) 依法履行支持起訴職能,保障當(dāng)事人平等行使訴 權(quán)。該案從三個(gè)方面進(jìn)一步闡明了指導(dǎo)意義:一 是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行支持起訴職能,保障殘疾人等特殊群體平等行使訴權(quán);二是被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到監(jiān)護(hù)人侵害,法院以訴訟請求不具體為由未予受理的,檢察機(jī)關(guān)可以依申請支持其起訴;三是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)綜合運(yùn)用協(xié)助收集證據(jù)、協(xié)調(diào)提供法律援助等方式,為智力殘疾人士起訴維權(quán)提供幫助。

　　2.理解和適用中的重點(diǎn)問題。(1)準(zhǔn)確理解支持起訴的內(nèi)涵。民事訴訟法第十五條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴�！泵袷轮С制鹪V的要義是支持受損害的單位或者個(gè)人起訴,特別是支持特殊群體能夠通過行使訴權(quán)獲得救濟(jì),保障雙方當(dāng)事人訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等。支持起訴的對象包括但不限于未成年人、家暴受害人、老年人、殘疾人、消費(fèi)者、進(jìn)城務(wù)工人員等群體。需要指出的是,民事支持起訴并非代替當(dāng)事人行使訴權(quán),檢察機(jī)關(guān)不能獨(dú)立啟動訴訟程序;民事支持起訴不是保證當(dāng)事人勝訴,當(dāng)事人能否勝訴由法院審理后作出認(rèn)定。與履行公訴職能不同,民事支持起訴一般以當(dāng)事人申請為主;檢察機(jī)關(guān)協(xié)助當(dāng)事人圍繞法定起訴條件收集證據(jù),而非僅收集對一方當(dāng)事人有利的證據(jù);除具有重大社會影響或者法律意義的案件外,檢察機(jī)關(guān)一般不派員出席法庭;必要時(shí),檢察機(jī)關(guān)派員出庭宣讀支持起訴意見書,但不參與舉證、質(zhì)證等其他庭審活動。當(dāng)事人享有完整的訴訟權(quán)利,可以自由處分。當(dāng)事人撤回起訴的,支持起訴程序自行終結(jié),檢察機(jī)關(guān)無須撤回支持起訴意見。

    (2)準(zhǔn)確理解支持起訴的適用條件。檢察機(jī)關(guān)支持起訴原則上以有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等單位履職后仍未實(shí)現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)為前提條件。公安機(jī)關(guān)、人力資源社會保障部門、殘聯(lián)、婦聯(lián)、消費(fèi)者協(xié)會等單位負(fù)有維護(hù)特殊群體合法權(quán)益的職責(zé)。 現(xiàn)代司法機(jī)制因其專業(yè)性,特殊群體起訴維權(quán)時(shí)難免遇到一些障礙。與司法解決糾紛途徑相比,行政解決糾紛途徑具有主動性、傾向性、實(shí)質(zhì)性等特點(diǎn), 便于特殊群體維護(hù)自身權(quán)益。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān), 檢察機(jī)關(guān)并非對所有案件都直接履行支持起訴職責(zé),而是應(yīng)先通過與有關(guān)單位積極協(xié)調(diào),促請有關(guān)單位主動履職。如果有關(guān)單位履行職責(zé)遇到了問題和困難,當(dāng)事人受到侵害的權(quán)益未得到彌補(bǔ)的,檢察機(jī)關(guān)再支持起訴。

　　(3)協(xié)助智力殘疾人士等特殊群體收集證據(jù),應(yīng)當(dāng)圍繞法定起訴條件進(jìn)行。依照民事訴訟法相關(guān)規(guī)定,原告起訴必須符合法定條件。不符合法定條件的,法院不予受理。智力殘疾人士等特殊群體囿于年齡、智力、精神狀況等原因的限制 ,難以獨(dú)立、充分地圍繞法定起訴條件收集證據(jù) ,提出訴訟請求。在支持起訴程序中,檢察機(jī)關(guān)可以通過提供法律咨詢,加強(qiáng)釋法說理,引導(dǎo)智力殘疾人士等特殊群體自行收集證據(jù);智力殘疾人士等特殊群體無法自行收集的,檢察機(jī)關(guān)可以依法協(xié)助其收集確定當(dāng)事人具體訴訟請求、證明原被告與案件爭議事實(shí)存在關(guān)聯(lián)并符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)。

　　(二)胡某祥、萬某妹與胡某平贍養(yǎng)糾紛支持起訴案(檢例第 123 號)

　　1.該案要旨及指導(dǎo)意義。老年人依法起訴要求成年子女履行贍養(yǎng)義務(wù),缺乏起訴維權(quán)能力的, 檢察機(jī)關(guān)可以依老年人提出的申請,支持其起訴維權(quán)。支持起訴的檢察機(jī)關(guān)可以運(yùn)用多元化解糾紛機(jī)制,修復(fù)受損家庭關(guān)系。案件辦結(jié)后,可以開展案件回訪,鞏固辦案效果。在要旨的基礎(chǔ)上,該案從三個(gè)方面進(jìn)一步闡明了指導(dǎo)意義:一是運(yùn)用多元化解糾紛機(jī)制,修復(fù)受損家庭關(guān)系;二是老年人缺乏起訴維權(quán)能力的,檢察機(jī)關(guān)可以支持老年人起訴;三是積極開展案件回訪,鞏固辦案效果。

　　2.理解和適用中的重點(diǎn)問題。(1)妥善處理支持老年人起訴追索贍養(yǎng)費(fèi)案件。贍養(yǎng)老年人既包括經(jīng)濟(jì)幫助,也包括親情慰藉,二者缺一不可。檢察機(jī)關(guān)在辦理該類家事糾紛案件時(shí),應(yīng)把化解矛盾、消除對立、修復(fù)受損家庭關(guān)系作為價(jià)值追求,與司法行政機(jī)關(guān)、村委會、居委會及人民調(diào)解組織等緊密合作,共同發(fā)力,將多元化解糾紛機(jī)制貫穿于支持起訴工作始終。訴前,要找準(zhǔn)糾紛癥結(jié)所在, 做到有的放矢;要豐富調(diào)解方法,做到耐心、細(xì)心、 誠心;要堅(jiān)持法律的規(guī)范作用與道德的教化作用相結(jié)合,做到法理情兼顧。當(dāng)事人未能達(dá)成和解協(xié)議訴至法院的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極配合法院開展訴訟調(diào)解工作。(2)辦理家事糾紛案件時(shí),應(yīng)注重鞏固辦案效 果。贍養(yǎng)關(guān)系因具有持續(xù)性特點(diǎn),贍養(yǎng)糾紛一般難 以一次性解決。新矛盾、新問題的出現(xiàn)可能會造成 被修復(fù)的家庭關(guān)系再次破裂,致使老年人的親情慰 藉難以滿足,從而產(chǎn)生新的訴訟。因此,在辦理此 類案件時(shí),既不能一訴了之,也不能將生效裁判文 書束之高閣,而要持續(xù)關(guān)注并鞏固辦案效果。檢察 機(jī)關(guān)應(yīng)靈活采取電話回訪、實(shí)地回訪、聯(lián)合回訪等 形式,跟蹤了解生效裁判執(zhí)行情況和當(dāng)事人家庭關(guān) 系現(xiàn)狀,及時(shí)化解新矛盾、解決新問題,減少當(dāng)事人 家庭關(guān)系再次破裂的可能性。

　　(三)孫某寬等 78 人與某農(nóng)業(yè)公司追索勞動報(bào)酬糾紛支持起訴案(檢例第 124 號)

　　1.該案要旨及指導(dǎo)意義。勞動報(bào)酬是進(jìn)城務(wù)工人員維持生計(jì)的基本保障,用人單位未按照國家規(guī)定和勞動合同約定按時(shí)足額支付勞動報(bào)酬的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)因案制宜,通過督促人力資源社 會保障等單位履職盡責(zé)、支持起訴、移送拒不支付 勞動報(bào)酬罪線索等方式保障進(jìn)城務(wù)工人員獲得勞動報(bào)酬。該案從三個(gè)方面進(jìn)一步闡明了指導(dǎo)意義:一是因案制宜,妥善解決欠薪問題;二是依法履職,切實(shí)保護(hù)勞動者的合法權(quán)益;三是加強(qiáng)配 合,保障進(jìn)城務(wù)工人員獲得勞動報(bào)酬的同時(shí),服務(wù) 保障企業(yè)發(fā)展。

　　2.理解和適用中的重點(diǎn)問題。(1)準(zhǔn)確區(qū)分欠薪行為的性質(zhì)。為了保障進(jìn)城務(wù)工人員按時(shí)足額獲得勞動報(bào)酬,國務(wù)院制定并公布了《保障農(nóng)民工工資支付條例》,相繼出臺了進(jìn)城務(wù)工人員工資專用賬戶、工資保證金、欠薪失信聯(lián)合懲戒對象名單管理等配套政策。刑法修正案(八)規(guī)定了拒不支付勞動報(bào)酬罪,加大了對惡意欠薪行為的打擊力度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)欠薪線索的,應(yīng)當(dāng)區(qū)分欠薪行為的性質(zhì),因案制宜, 妥善解決進(jìn)城務(wù)工人員欠薪問題。對于惡意欠薪,可能涉嫌拒不支付勞動報(bào)酬罪的,應(yīng)當(dāng)將犯罪線索移送公安機(jī)關(guān)立案偵查。對于欠薪行為未構(gòu)成犯罪的,可以協(xié)調(diào)人力資源社會保障部門履職盡責(zé)。對人力資源社會保障等職能部門履職后,進(jìn)城務(wù)工人員仍未能獲得勞動報(bào)酬的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在尊重進(jìn)城務(wù)工人員意愿的前提下, 依法支持其起訴維權(quán)。

　　(2)注重統(tǒng)籌兼顧。面對拖欠進(jìn)城務(wù)工人員工資案件,一方面,進(jìn)城務(wù)工人員因欠薪生活陷入 困境,另一方面,企業(yè)因經(jīng)營管理、政策調(diào)整、市場 變化、疫情影響等因素暫時(shí)無力支付進(jìn)城務(wù)工人 員工資,對此,檢察機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌兼顧好保障進(jìn)城務(wù)工人員獲得勞動報(bào)酬與保障企業(yè)發(fā)展之間的關(guān) 系,既要依法保護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益,也要 服務(wù)保障企業(yè)發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)在履職過程中,可 以運(yùn)用多元化解糾紛機(jī)制,做好矛盾化解工作,引 導(dǎo)進(jìn)城務(wù)工人員與企業(yè)共渡難關(guān),避免討薪極端 事件的發(fā)生,影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。同時(shí),加強(qiáng)與人 力資源社會保障、財(cái)政等部門的協(xié)作配合,多渠道 為進(jìn)城務(wù)工人員提供救助,比如通過調(diào)用應(yīng)急周 轉(zhuǎn)金的方式,先行墊付企業(yè)拖欠進(jìn)城務(wù)工人員的 部分工資,在為進(jìn)城務(wù)工人員提供基本生活保障 的前提下,為企業(yè)恢復(fù)正常經(jīng)營提供緩沖期,服務(wù) 保障企業(yè)發(fā)展。

　　(四)安某民等80人與某環(huán)境公司確認(rèn)勞動關(guān)系糾紛支持起訴案(檢例第125號)

　　1.該案要旨及指導(dǎo)意義。勞動者要求用人單位補(bǔ)辦社保登記、補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)未果的,檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見,支持勞動者起訴確認(rèn)勞動關(guān)系,為其辦理社保登記、補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)提供幫助。 在要旨的基礎(chǔ)上,該案從兩個(gè)方面進(jìn)一步闡明了指導(dǎo)意義:一是勞動者提出補(bǔ)辦社保登記、補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)未果的,檢察機(jī)關(guān)可以支持其起訴確認(rèn)勞動關(guān)系; 二是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)助勞動者收集證據(jù),為其起訴維權(quán)提供幫助。

　　2.理解和適用中的重點(diǎn)問題。(1)涉補(bǔ)辦社保登記、補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)案件的處理宜以社會保險(xiǎn)行 政部門履職盡責(zé)為主。依照現(xiàn)行法律規(guī)定,勞動者 不能直接訴請用人單位補(bǔ)辦社保登記、補(bǔ)繳社會保 險(xiǎn)費(fèi)。社會保險(xiǎn)費(fèi)征收是行政征收行為,依照社會 保險(xiǎn)法的規(guī)定,用人單位不辦理社會保險(xiǎn)登記、未按時(shí)足額繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的,社會保險(xiǎn)行政部門有 權(quán)責(zé)令用人單位履行義務(wù)并對其進(jìn)行處罰。勞動 者認(rèn)為社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不依法辦理社會保險(xiǎn)登記,可 以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。國務(wù)院《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》對此也作出了規(guī)定。 對此類案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行協(xié)調(diào)社會保險(xiǎn)行政部門處理,并宜以社會保險(xiǎn)行政部門履職盡責(zé)為主,以檢察機(jī)關(guān)支持起訴為輔。需要注意的是,在未訂立書面勞動合同的情形下,生效裁判文書并非勞動者辦理社保登記、補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的必要條件;勞動者與用人單位不存在勞動爭議的,緩繳協(xié)議、補(bǔ)繳欠費(fèi)憑證、社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令補(bǔ)繳時(shí)出具的相關(guān)文書等均可以作為勞動者補(bǔ)辦社保登記、補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的依據(jù)。

　　(2)如何理解檢察機(jī)關(guān)在訴訟中支持起訴。理論界、實(shí)務(wù)界對檢察機(jī)關(guān)在訴訟中支持起訴的做法存有不同看法。從司法實(shí)踐看,絕大多數(shù)支持起訴案件是在訴前辦理的。筆者認(rèn)為,雖然檢察機(jī)關(guān)支持起訴原則上在訴前提出,但是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中支持當(dāng)事人起訴符合立法精神,不違反法律規(guī)定。主要理由是:一是當(dāng)事人在訴訟中可能喪失獲得司法救濟(jì)的機(jī)會。依照民事訴訟法相關(guān)規(guī)定,原告向法院起訴,應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)。法院立案后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的,裁定駁回原告的起訴。因此,因無法獨(dú)立、充分地圍繞法定起訴條件收集證據(jù),當(dāng)事人在訴訟中亦可能喪失獲得司法救濟(jì)的機(jī)會,難以實(shí)現(xiàn)訴權(quán)實(shí)質(zhì)平等,檢察機(jī)關(guān)有支持起訴的必要。二是保護(hù)國家利益和社會公共利益的需要。對法院已經(jīng)受理的涉及國家利益、社會公共利益等重大影響的案件,檢察機(jī)關(guān)通過協(xié)助當(dāng)事人收集證據(jù)、提出支持起訴意見、出席法庭宣讀支持起訴意見書等方式支持當(dāng)事人起訴是保護(hù)國家利益和社會公共利益的應(yīng)有之義。需要強(qiáng)調(diào)的是,檢察機(jī)關(guān)支持起訴適用的條件、遵循的原則等在訴前、訴中是一致的。

　　(五)張某云與張某森離婚糾紛支持起訴案(檢例第126號)

　　1.該案要旨及指導(dǎo)意義。反家庭暴力是國家、社會和每個(gè)家庭的共同責(zé)任,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、法院、工會、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、居民委員會、村民委員會等單位、 組織的協(xié)作配合,形成維護(hù)家庭暴力受害人合法權(quán)益的合力。在充分尊重家庭暴力受害人真實(shí)意愿的前提下,對懼于家庭暴力不敢起訴,未獲得婦女聯(lián)合會等單位幫助的,檢察機(jī)關(guān)可依申請支持家庭暴力受害人起訴維權(quán)。在要旨的基礎(chǔ)上,該案從兩個(gè)方面進(jìn)一步闡明了指導(dǎo)意義:一是加強(qiáng)協(xié)作配合,形成保護(hù)家庭暴力受害人的合力;二是尊重家庭暴力受害人真實(shí)意愿,依申請支持其起訴維權(quán)。

　　2.理解和適用中的重點(diǎn)問題。(1)加強(qiáng)與法院、公安機(jī)關(guān)、工會等單位協(xié)作配合。反對家庭暴 力是國家和全社會的共同責(zé)任。反家庭暴力法規(guī) 定了司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、群眾性自治 組織等在反家暴工作中的責(zé)任與義務(wù)。檢察機(jī)關(guān) 在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)家暴線索的,應(yīng)當(dāng)先行協(xié)調(diào)相 關(guān)責(zé)任單位履職盡責(zé)。除做好家庭暴力受害人的法律幫助、心理疏導(dǎo)工作外,可以與民政部門聯(lián) 系,將家庭暴力受害人安置到救助管理機(jī)構(gòu)或者 福利機(jī)構(gòu)提供的臨時(shí)庇護(hù)場所,為其提供臨時(shí)生 活幫助;可以引導(dǎo)家庭暴力受害人向公安機(jī)關(guān)報(bào) 案、向法院申請人身保護(hù)令,保護(hù)其人身安全;對 于施暴人涉嫌虐待犯罪的,可以引導(dǎo)家庭暴力受 害人向法院提起刑事自訴追究施暴人的刑事及附 帶民事賠償責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與相關(guān)單位協(xié)同聯(lián) 動,在矛盾化解、案件線索移送、協(xié)調(diào)提供司法援 助、提供物質(zhì)幫助等方面形成保護(hù)家庭暴力受害 人權(quán)益的合力。

　　(2)審慎支持當(dāng)事人提起離婚訴訟。在司法實(shí)踐中,離婚案件涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)分配等復(fù)雜問題,對夫妻感情是否確已破裂作出準(zhǔn)確而恰當(dāng)?shù)呐袛嘁彩且粋�(gè)難題。檢察機(jī)關(guān)支持當(dāng)事人提起離婚訴訟需要審慎,以免損害檢察權(quán)威。原則上,除家庭暴力受害人外,檢察機(jī)關(guān)不受理其他民事主體提出的支持提起離婚訴訟的申請。家庭暴力受害人申請支持起訴離婚的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在查明案件事實(shí),充分尊重家庭暴力受害人真實(shí)意愿的前提下,綜合考慮各方面因素,審慎作出決定。

　　（作者分別系最高人民檢察院第六檢察廳廳長;最高人民檢察院第六檢察廳檢察官助理）