編者按:2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出,檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的,可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。2024年4月,最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》,旨在指導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)規(guī)范開展行政違法行為監(jiān)督,切實(shí)促進(jìn)依法行政。如何進(jìn)一步推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展,本刊特邀請(qǐng)三位嘉賓圍繞相關(guān)問題展開研討,敬請(qǐng)關(guān)注。

特 邀 嘉 賓

章志遠(yuǎn)

(華東政法大學(xué)教授)

張相軍

(最高人民檢察院檢察委員會(huì)委員、

行政檢察廳廳長(zhǎng))

熊昭輝

(湖北省人民檢察院副檢察長(zhǎng))

問題一:如何理解檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為檢察監(jiān)督的時(shí)代意義?

人民檢察:繼《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為開展監(jiān)督后,最高人民檢察院多次要求穩(wěn)步推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為開展監(jiān)督具有怎樣的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代意義?

章志遠(yuǎn):黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》率先明確提出,“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正”,由此開啟了對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的本土化實(shí)踐。近五年來,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)努力做實(shí)行政檢察監(jiān)督,對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為,探索各種行之有效的方式進(jìn)行監(jiān)督,產(chǎn)生了積極而廣泛的社會(huì)影響。具體來說,檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的時(shí)代意義集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,將檢察監(jiān)督的范圍從傳統(tǒng)訴訟領(lǐng)域拓展至新興行政領(lǐng)域,豐富了我國(guó)憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的具體形態(tài)。憲法第134條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！边@一規(guī)定以國(guó)家根本大法的形式,確立了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲制地位。不過,有關(guān)檢察監(jiān)督對(duì)象范圍和具體手段等實(shí)際操作問題,長(zhǎng)期以來在學(xué)理上一直眾說紛紜。受制于對(duì)行政訴訟法第11條“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”規(guī)定的偏狹理解,檢察機(jī)關(guān)在行政領(lǐng)域的法律監(jiān)督幾乎完全等同于訴訟監(jiān)督,這種尷尬狀況與檢察機(jī)關(guān)的憲制地位不符,也與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求不相吻合。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的探索,拓展了行政檢察事業(yè)發(fā)展的空間,提升了檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中的地位。另一方面,將檢察機(jī)關(guān)納入行政權(quán)行使監(jiān)督體系之中,開啟了法治政府建設(shè)新的助推模式。無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)經(jīng)由“一手托兩家(行政機(jī)關(guān)、法院)”的“穿透式監(jiān)督”,還是檢察機(jī)關(guān)在履行其他法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政違法行為監(jiān)督線索后經(jīng)由內(nèi)部移送實(shí)施的直接監(jiān)督,目的都在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,真正實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。這些年來,我國(guó)法治政府建設(shè)取得了舉世矚目的成就,同時(shí)也存在不少短板。其中,行政執(zhí)法領(lǐng)域的問題最為突出,執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公、選擇性執(zhí)法、逐利性執(zhí)法、人情化執(zhí)法等現(xiàn)象不僅損害人民群眾的切身利益,還敗壞了黨和政府的法治形象。與行政自制、司法倒逼等傳統(tǒng)模式相比,行政違法檢察監(jiān)督開辟了行政權(quán)力監(jiān)督的新賽道,有助于進(jìn)一步加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。

張相軍:檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督,是黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)的重大政治責(zé)任,是檢察機(jī)關(guān)踐行習(xí)近平法治思想,助力法治政府建設(shè),維護(hù)人民群眾合法權(quán)益,助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑,是深化檢察改革,全面深化行政檢察監(jiān)督的具體舉措。法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程,是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。新時(shí)代新征程,建設(shè)法治政府和推進(jìn)依法行政既離不開政府自身的努力,也要嚴(yán)密黨和國(guó)家監(jiān)督體系,充分發(fā)揮包括檢察監(jiān)督在內(nèi)的外在保障機(jī)制作用。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說明中指出,行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù),更多的是亂作為、不作為。如果對(duì)這類違法行為置之不理、任其發(fā)展,一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象,另一方面可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸�。最高檢《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》要求,完善在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正的工作機(jī)制。2024年4月,最高檢印發(fā)《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》,標(biāo)志著行政違法行為監(jiān)督從各地積極探索進(jìn)入全面規(guī)范開展階段。

檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督,其實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,符合我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和行政權(quán)應(yīng)廣泛接受監(jiān)督的法治原則,契合我國(guó)法治發(fā)展的本土實(shí)踐。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),深入貫徹習(xí)近平法治思想,全面落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》,從政治制度、國(guó)家治理層面,從加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、促進(jìn)法治政府建設(shè)的角度,充分認(rèn)識(shí)開展行政違法行為監(jiān)督的重要意義。既敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督,又依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督,積極探索、穩(wěn)妥推進(jìn)、規(guī)范有序開展,努力把工作抓實(shí)、步子邁實(shí)、效果做實(shí),促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,助力法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施,以檢察工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化。

熊昭輝:開展行政違法行為監(jiān)督是黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)的使命任務(wù)和政治責(zé)任,是全面推進(jìn)依法治國(guó)、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在檢察領(lǐng)域的具體實(shí)踐,是加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的“必答題”。從實(shí)踐角度來看,檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督具有以下兩個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)意義:一方面,行政違法行為監(jiān)督是踐行司法為民宗旨的現(xiàn)實(shí)需要。行政執(zhí)法涉及領(lǐng)域廣泛,與人民群眾生活息息相關(guān),行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為,特別是行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制中的違法行為,極易對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害。檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督,能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正行政權(quán)力濫用等違法行政行為,推動(dòng)解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感和安全感。另一方面,行政違法行為監(jiān)督是推動(dòng)新時(shí)代檢察職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的需要。從新時(shí)代“四大檢察”工作格局發(fā)展情況來看,行政檢察與刑事、民事、公益訴訟檢察職能相比,在職能履行、業(yè)務(wù)規(guī)模、人員力量上都相對(duì)薄弱,仍是短板中的短板,弱項(xiàng)中的弱項(xiàng),亟待全面加強(qiáng)。從基層行政檢察職能履行情況來看,目前行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量呈“倒三角”分布,主要由省、市級(jí)檢察院辦理,基層檢察院辦理的行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量很少,僅依靠訴訟監(jiān)督難以發(fā)揮基層行政檢察的作用。行政違法行為監(jiān)督作為全面深化法律監(jiān)督的重要抓手,為深化拓展行政檢察職能、夯實(shí)基層基礎(chǔ)提供了重大機(jī)遇。

問題二:行政違法行為檢察監(jiān)督存在哪些實(shí)踐難題?

人民檢察:近年來,行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐積累了哪些經(jīng)驗(yàn),取得了哪些成效,還存在哪些亟待解決的難題?

章志遠(yuǎn):過去五年是行政檢察事業(yè)發(fā)展的“黃金時(shí)代”,為行政違法行為檢察監(jiān)督探索積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是“穿透式監(jiān)督”理念的生成。即經(jīng)由行政訴訟監(jiān)督拓展至行政違法監(jiān)督,此舉既履行了檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),也扭轉(zhuǎn)了監(jiān)督不力的局面。二是行政違法行為檢察監(jiān)督方式的創(chuàng)新。檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用調(diào)查核實(shí)、檢察建議、聽證、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議等多種方式,取得了較好的精準(zhǔn)監(jiān)督、靶向監(jiān)督效果。三是循序漸進(jìn)式檢察監(jiān)督策略的推行。行政執(zhí)法數(shù)量巨大,如果不分重點(diǎn)、四面出擊,檢察機(jī)關(guān)將陷入無(wú)所適從、疲于奔命的境地,無(wú)法產(chǎn)生理想的監(jiān)督實(shí)效。近年來,檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持有限監(jiān)督原則,針對(duì)民生民利保障、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等重點(diǎn)領(lǐng)域多次有針對(duì)性地開展“小專項(xiàng)”行動(dòng),突出重點(diǎn)、步步為營(yíng),取得了很好的成效。

作為一項(xiàng)正在探索中的事業(yè),行政違法行為檢察監(jiān)督還面臨至少三個(gè)方面的難題:一是法律依據(jù)供給不足。在人民檢察院組織法的修訂過程中,“人民檢察院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”曾經(jīng)作為亮點(diǎn)之一被寫入二審稿,但這一職權(quán)性規(guī)定最終未能寫入法律之中,使得行政違法行為檢察監(jiān)督多少有些底氣不足。二是監(jiān)督重點(diǎn)不易把握。行政執(zhí)法覆蓋面廣、種類繁多,且不同時(shí)期行政執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域有所側(cè)重,使得行政違法行為檢察監(jiān)督往往處于不確定之中。三是監(jiān)督手段較為有限。由于缺乏明確的法律規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政違法行為只能采取制發(fā)檢察建議等柔性方式,如果行政機(jī)關(guān)不積極配合,監(jiān)督效果就難以得到有效保障。

張相軍:近年來,一些地方檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐,積累了不少好經(jīng)驗(yàn)好做法,也取得了一定成效。19個(gè)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)了專門的行政違法行為監(jiān)督工作指引、指導(dǎo)意見、實(shí)施方案等文件。有的地方檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)爭(zhēng)取多方支持,構(gòu)建“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制,立足法律監(jiān)督職責(zé),聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域開展專項(xiàng)監(jiān)督,強(qiáng)化大數(shù)據(jù)賦能,充分發(fā)揮一體化履職優(yōu)勢(shì)。2018年至2022年,檢察機(jī)關(guān)對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為,提出檢察建議7.7萬(wàn)件,2023年提出檢察建議3.2萬(wàn)件,助力法治政府建設(shè)成效顯著。

但在檢察監(jiān)督實(shí)踐中,也面臨一些亟待解決的難題,概括起來主要有:一是監(jiān)督范圍的確定。即對(duì)于“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”如何理解,這里的法律監(jiān)督職責(zé)是指包括“四大檢察”在內(nèi)的全面法律監(jiān)督職責(zé),還是僅指行政訴訟監(jiān)督職責(zé),存在爭(zhēng)議。二是對(duì)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的把握。其判斷標(biāo)準(zhǔn)是否等同于行政訴訟法規(guī)定的行政行為;在行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為,除了被訴(申請(qǐng))行政行為外,是否還包括關(guān)聯(lián)行政行為;如何把握關(guān)聯(lián)行政行為的關(guān)聯(lián)度;等等。這些都需加以明確。三是監(jiān)督的邊界問題。檢察機(jī)關(guān)開展的行政違法行為監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、行政公益訴訟的界限如何界定,仍需探討。四是監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的把握。檢察機(jī)關(guān)在判斷行政行為違法性上與行政訴訟有無(wú)本質(zhì)區(qū)別。對(duì)于這些問題,都需要作出回答。

熊昭輝:近年來,湖北省檢察機(jī)關(guān)遵照最高檢“站位要高、視野要寬、方向要明確、路子要走穩(wěn)”的指示,堅(jiān)持系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng),緊盯監(jiān)督重點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域,積極穩(wěn)妥開展行政違法行為監(jiān)督工作,推動(dòng)解決了一批行政不作為、亂作為問題,實(shí)質(zhì)性化解了一批行政爭(zhēng)議,有力促進(jìn)了依法行政和公正司法。2021年至2023年,湖北省檢察機(jī)關(guān)共辦理行政違法行為監(jiān)督案件2181件,其中,制發(fā)檢察建議2131件,被采納2115件,采納率約為97%。主要做法包括:

一是爭(zhēng)取重視支持,高位推動(dòng)工作。湖北省檢察院積極爭(zhēng)取省委領(lǐng)導(dǎo)、省人大常委會(huì)支持,推動(dòng)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》,為開展行政違法行為法律監(jiān)督提供有力支撐。在湖北省檢察院的示范帶動(dòng)下,市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府支持,也建立健全了相關(guān)制度機(jī)制。

二是加強(qiáng)機(jī)制建設(shè),提升履職質(zhì)效。制定下發(fā)《湖北省檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》,對(duì)線索來源、監(jiān)督范圍、辦案程序等事項(xiàng)予以明確;出臺(tái)《關(guān)于強(qiáng)化檢察一體化履職 全面深化新時(shí)代行政檢察工作的意見》,通過上下聯(lián)動(dòng)、一體履職,聚合辦案力量、優(yōu)化資源配置,增強(qiáng)監(jiān)督合力和監(jiān)督韌性。結(jié)合個(gè)案辦理和類案監(jiān)督總結(jié)提煉監(jiān)督規(guī)則,通過研發(fā)、應(yīng)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型,促進(jìn)行政違法行為監(jiān)督提質(zhì)增效。

三是強(qiáng)化協(xié)作配合,凝聚監(jiān)督合力。2021年以來,湖北省檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)建立相關(guān)工作機(jī)制148個(gè),為有序推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督、增強(qiáng)監(jiān)督合力提供了制度支撐。湖北省檢察院與省政府聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立“府檢聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制的方案》,推動(dòng)省、市、縣三級(jí)一體建立“府檢聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制,進(jìn)一步促進(jìn)了依法行政和檢察履職協(xié)同發(fā)力、有效銜接。

目前實(shí)踐中亟待解決的難題有:

一是監(jiān)督邊界與范圍把握不準(zhǔn)。實(shí)踐中,辦案人員常常不能準(zhǔn)確把握行政行為與社會(huì)規(guī)律、自然規(guī)律的適配度,對(duì)行政行為背后反映的人文傳統(tǒng)和自然規(guī)則等的認(rèn)識(shí)也不夠深入,導(dǎo)致對(duì)行政違法行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序把握等認(rèn)識(shí)和理解不深入。

二是監(jiān)督質(zhì)效有待提升。行政違法行為監(jiān)督對(duì)能動(dòng)履職要求高,而行政檢察整體素能還跟不上、不適應(yīng)高質(zhì)效辦理行政違法監(jiān)督案件的更高要求,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力的情況,一些檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí),仍存在一定的畏難情緒,加之監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、調(diào)查手段缺乏,導(dǎo)致對(duì)實(shí)體違法等的深層次監(jiān)督不夠。

三是力量配備和專業(yè)素能不足。行政違法行為監(jiān)督主要集中在基層檢察院,而基層檢察院人員配備不足、事多人少的矛盾比較突出。同時(shí),行政違法行為監(jiān)督對(duì)象為行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)職能涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng),當(dāng)前行政檢察隊(duì)伍對(duì)相應(yīng)行業(yè)、領(lǐng)域了解不夠深入全面,發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實(shí)、把握案件效果等能力相對(duì)欠缺,專業(yè)化監(jiān)督水平仍需提升。

問題三:如何明晰行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍?

人民檢察:根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求,檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的是“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的行政違法行為,如何正確把握這一要求,確定行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍?行政違法行為的監(jiān)督重點(diǎn)有哪些?

章志遠(yuǎn):從文義解釋角度來看,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中有關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的表述,為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督預(yù)留了足夠的空間。從理論上說,檢察機(jī)關(guān)的“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”都屬于履行法律監(jiān)督職責(zé)范疇,都存在發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索并進(jìn)行監(jiān)督的可能。就國(guó)家法律體系而言,行政訴訟法第11條有關(guān)“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的規(guī)定是目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督最直接的法律依據(jù)。為此,現(xiàn)階段行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的確定,宜從履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)切入,通過對(duì)行政訴訟全過程監(jiān)督具體情形的列舉,科學(xué)劃定行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍。

為增強(qiáng)行政違法行為檢察監(jiān)督的靶向性、精準(zhǔn)性和有效性,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)突出監(jiān)督重點(diǎn),避免陷入盲動(dòng)境地。具體來說,應(yīng)當(dāng)聚焦行政訴訟法第1條有關(guān)“保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的,緊緊圍繞中心、服務(wù)大局,瞄準(zhǔn)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的難點(diǎn)、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、社會(huì)治理中的堵點(diǎn)等重點(diǎn)問題,緊盯與國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施、民生民利保障、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域,聚焦影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政爭(zhēng)議,加大對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的行政亂作為、不作為的監(jiān)督力度。特別是在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難的情況下,對(duì)于行政執(zhí)法領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)的小案重罰現(xiàn)象,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

張相軍:監(jiān)督范圍是檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作的基礎(chǔ),也是探討行政違法行為監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)。界定行政違法行為監(jiān)督的范圍,一方面,要明確何謂“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”;另一方面,要明確何謂“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”。對(duì)這兩個(gè)方面,理論界和實(shí)務(wù)界存在認(rèn)識(shí)分歧,對(duì)此,最高檢在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,制定了《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》,明確“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”主要是在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn),并規(guī)定“人民檢察院行政檢察部門在行政執(zhí)法和刑事司法反向銜接工作中,發(fā)現(xiàn)行政主管機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的”參照辦理,從而框定了“履行法律監(jiān)督職責(zé)”的范圍,即“履行行政訴訟監(jiān)督+行刑反向銜接”。對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的范圍,則借鑒了行政訴訟法的規(guī)定,采取列舉的方式,區(qū)分行政訴訟監(jiān)督的不同業(yè)務(wù)類型,區(qū)分被訴(申請(qǐng))的行政行為和關(guān)聯(lián)行政行為,從六個(gè)方面作出了梳理和歸納。具體包括:辦理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件,認(rèn)為被訴行政行為存在違法情形,但不宜提出抗訴或者再審檢察建議的;辦理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件,發(fā)現(xiàn)被訴行政行為的關(guān)聯(lián)行政行為存在違法情形的;辦理行政審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督案件,發(fā)現(xiàn)被訴行政行為及關(guān)聯(lián)行為存在違法情形的;辦理行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督案件,發(fā)現(xiàn)被訴行政機(jī)關(guān)不依法履行法院生效判決確定的義務(wù)的;辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為及關(guān)聯(lián)行政行為存在違法情形的;法律規(guī)定的其他應(yīng)予監(jiān)督的情形。至于“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”是否還包括刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察職責(zé),乃至控告申訴檢察職責(zé),考慮到與有關(guān)方面尚未達(dá)成共識(shí),尚無(wú)規(guī)定。需注意的是,行政規(guī)范性文件涉及法律法規(guī)細(xì)化、政府重大行政決策制定,目前已有比較健全的行政規(guī)范性文件合法性審核和備案審查制度,檢察監(jiān)督可以與之對(duì)接,但目前尚不宜直接開展行政違法行為監(jiān)督。

熊昭輝:《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》將行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍限定為“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”,已經(jīng)為權(quán)力的行使設(shè)置了一個(gè)合理的區(qū)間。一方面要求檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)開展監(jiān)督,防止出現(xiàn)因當(dāng)事人怠于行使救濟(jì)權(quán)而無(wú)法對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督的情形;另一方面,又要求監(jiān)督行為與檢察職能具有關(guān)聯(lián)性,避免盲目擴(kuò)大監(jiān)督范圍,導(dǎo)致權(quán)力過度擴(kuò)張。《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》進(jìn)一步明確行政違法行為監(jiān)督的范圍、方式和程序,為規(guī)范有序推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督工作提供了指引和遵循。下一步,應(yīng)嚴(yán)格按照最高檢要求,堅(jiān)持積極探索、穩(wěn)妥推進(jìn),把監(jiān)督工作重點(diǎn)放在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)、行刑反向銜接工作中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為監(jiān)督上,力爭(zhēng)把工作抓實(shí)、步子邁實(shí)、效果做實(shí)。

對(duì)于監(jiān)督范圍和監(jiān)督重點(diǎn)的確定,應(yīng)牢牢把握有所為、有所不為這一原則,做到既能動(dòng)履職又審慎監(jiān)督。一方面,應(yīng)恪守邊界,遵循有限監(jiān)督原則。行政執(zhí)法領(lǐng)域廣泛、專業(yè)性強(qiáng),只有立足“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”,堅(jiān)持有所不為,審慎行使該項(xiàng)職權(quán),并在監(jiān)督范圍和標(biāo)準(zhǔn)上恪守邊界,才能避免出現(xiàn)不當(dāng)干預(yù)行政機(jī)關(guān)依法正常履職的情形�，F(xiàn)階段,應(yīng)當(dāng)按照最高檢的部署要求,將監(jiān)督重點(diǎn)放在履行訴訟監(jiān)督職責(zé)、行刑反向銜接工作中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為監(jiān)督上,主動(dòng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通,充分尊重行政機(jī)關(guān)初次判斷、自由裁量權(quán),通過事后監(jiān)督、積極穩(wěn)妥的方式開展監(jiān)督工作。另一方面,應(yīng)積極有所為,圍繞重點(diǎn)履行好監(jiān)督職責(zé)。一是聚焦黨委政府高度關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)領(lǐng)域開展專項(xiàng)監(jiān)督,確保監(jiān)督工作方向及重點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相一致。二是堅(jiān)持系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng),突出監(jiān)督重點(diǎn)。既圍繞行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收中存在的突出違法情形開展重點(diǎn)監(jiān)督,增強(qiáng)監(jiān)督針對(duì)性;同時(shí),系統(tǒng)梳理分析上述案件反映出的普遍性、代表性問題,集中力量對(duì)特定領(lǐng)域、系統(tǒng)開展專項(xiàng)監(jiān)督,切實(shí)將個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督、系統(tǒng)治理相結(jié)合,不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

(全文共六個(gè)問題,現(xiàn)摘發(fā)前三個(gè)問題,全文見《人民檢察》2024年第13期)