編者按:《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將檢察公益訴訟法列入一類項(xiàng)目,標(biāo)志著檢察公益訴訟立法工作提上日程。新一屆最高人民檢察院黨組提出“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”,要求提升公益訴訟檢察辦案的“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”。如何進(jìn)一步深化公益訴訟檢察實(shí)踐,解決實(shí)踐當(dāng)中的難點(diǎn)問題,以豐富的檢察實(shí)踐、高質(zhì)效辦案推動(dòng)檢察公益訴訟立法?這是亟須研究的課題。本刊特邀請專家學(xué)者對相關(guān)問題進(jìn)行探討,敬請關(guān)注。

特 邀 嘉 賓

徐向春

(最高檢第八檢察廳廳長)

陶國中

(江蘇省檢察院副檢察長)

王周戶

(西北政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)

問題一:“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”對推動(dòng)檢察公益訴訟立法工作有何重要意義?

人民檢察:新一屆最高人民檢察院黨組提出“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”,對包括檢察公益訴訟在內(nèi)的檢察工作提出了更高要求,那么,高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件的公益訴訟檢察實(shí)踐對推動(dòng)檢察公益訴訟立法將發(fā)揮怎樣的作用?

徐向春:新一屆最高檢黨組提出的“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求,也是更深更實(shí)踐行習(xí)近平法治思想、推進(jìn)檢察工作現(xiàn)代化的重要決策部署�！案哔|(zhì)效辦好每一個(gè)案件”要求在檢察履職中做到質(zhì)量、效率、效果統(tǒng)一于公平正義,在實(shí)體上確保實(shí)現(xiàn)公平正義,在程序上讓公平正義更好更快實(shí)現(xiàn),在效果上讓公平正義可感受、能感受、感受到�！案哔|(zhì)效辦好每一個(gè)案件”應(yīng)貫穿檢察公益訴訟辦案始終,而高質(zhì)效辦案也必然有利于推動(dòng)檢察公益訴訟立法。

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”與檢察公益訴訟的自身特點(diǎn)相契合。一是檢察公益訴訟具有人民性。公共利益歸根結(jié)底是人民利益,檢察公益訴訟的設(shè)立初衷和履職實(shí)踐都始終堅(jiān)持以人民為中心,不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。公益訴訟作為黨和國家的一項(xiàng)重大民心工程,只有高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件,才能努力實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的工作目標(biāo)。二是行政公益訴訟的本質(zhì)是助力依法行政。檢察公益訴訟通過司法化的程序設(shè)計(jì),激活、彌補(bǔ)現(xiàn)有制度機(jī)制中失靈、僵化、缺漏的環(huán)節(jié),織密、織牢國家治理的制度體系,讓其更加完整、完善、有效,從而在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檢察機(jī)關(guān)要對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,就必須提升自己的履職能力和專業(yè)素能,把案件質(zhì)量基礎(chǔ)打得更牢、把案件效果做得更實(shí),才能與行政機(jī)關(guān)更好匯聚共識,更好促進(jìn)依法行政。

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是檢察公益訴訟進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級、邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的迫切要求。自2017年7月全面實(shí)施以來,檢察公益訴訟經(jīng)歷了六年多的發(fā)展,已走過初創(chuàng)階段,逐步由過去的高增速發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)效優(yōu)先的高質(zhì)量發(fā)展階段。面對“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的工作要求,檢察公益訴訟辦案實(shí)踐中仍然存在“硬骨頭案”和有影響的案件不夠多、“搭便車”、辦“湊數(shù)案”等現(xiàn)象未完全消除、能力建設(shè)遠(yuǎn)不適應(yīng)實(shí)際需求等影響案件質(zhì)效的突出問題。

陶國中:落實(shí)好“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”對于推動(dòng)檢察公益訴訟立法而言具有三個(gè)重要意義。一是找準(zhǔn)了檢察機(jī)關(guān)落實(shí)黨的二十大關(guān)于“完善公益訴訟制度”的具體路徑。黨的二十大報(bào)告關(guān)于法治建設(shè)論述中唯一提及的具體司法制度就是公益訴訟制度,并作出“完善公益訴訟制度”具體部署。完善公益訴訟制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要加強(qiáng)立法供給、司法實(shí)踐、理論研究、機(jī)制建設(shè)等等。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是維護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量,在公益訴訟中肩負(fù)重大責(zé)任、發(fā)揮主導(dǎo)作用,落實(shí)部署的具體路徑就是高質(zhì)效辦好每一個(gè)檢察公益訴訟案件,為檢察公益訴訟立法和制度完善提供實(shí)踐探索。二是順應(yīng)了檢察公益訴訟邁向高質(zhì)量發(fā)展的形勢需要。三是體現(xiàn)了檢察公益訴訟制度的價(jià)值所在。檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)有兩個(gè)目的:其一,監(jiān)督依法行政,通過磋商、制發(fā)檢察建議、提起訴訟等督促行政機(jī)關(guān)依法行政,助力法治政府建設(shè)。其二,維護(hù)國家利益和社會公共利益。檢察公益訴訟制度價(jià)值的有效發(fā)揮必須依靠一個(gè)個(gè)具體的高質(zhì)效案件。

目前,檢察公益訴訟制度主要存在兩點(diǎn)不足:一是服務(wù)中心大局不夠精準(zhǔn)。開展小切口、精準(zhǔn)度高的監(jiān)督還為數(shù)不多,把司法辦案成果轉(zhuǎn)化為人民生活品質(zhì)提升不明顯,甚至少數(shù)地方還存在“就檢察論檢察”“就案辦案”現(xiàn)象,片面追求案件數(shù)量,而不注重司法辦案“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。二是案件辦理不夠規(guī)范。從整體實(shí)踐看,一些檢察公益訴訟案件辦理的質(zhì)量、規(guī)范化、精細(xì)化方面有待提高,與高質(zhì)效辦好每一個(gè)公益訴訟案件的價(jià)值追求還存在一定差距。在調(diào)查取證、文書制作、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等方面均存在不同程度的不規(guī)范問題。

王周戶:檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果,是按照法治規(guī)律既實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)又推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排。一方面,檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職能和依法行使檢察權(quán),通過行政公益訴訟針對行政機(jī)關(guān)履職過程中存在的問題,既推動(dòng)行政機(jī)關(guān)履職遵循并符合依法行政與法治政府建設(shè)的基本要求,不斷助推政府治理能力和治理水平的提高,同時(shí)也彰顯了檢察機(jī)關(guān)在國家治理中對法律監(jiān)督職能的有效履行,而只有“高質(zhì)效辦好每一個(gè)檢察公益訴訟案件”,才能達(dá)到切實(shí)保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的效果;另一方面,檢察公益訴訟是具有中國特色的社會主義法治制度,只有“高質(zhì)效辦好每一個(gè)檢察公益訴訟案件”,才能保障檢察公益訴訟實(shí)踐運(yùn)行始終沿著正確的方向而“不跑偏”。

要實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的基本價(jià)值要求,各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞中國特色檢察公益訴訟制度一系列基礎(chǔ)性、重要性、關(guān)鍵性問題并結(jié)合工作實(shí)際進(jìn)行研究學(xué)習(xí),用足夠的理論知識武裝頭腦,解決好中國特色檢察公益訴訟的觀念認(rèn)知和基本理論問題,把握好檢察公益訴訟制度發(fā)展方向,避免簡單以西方國家相關(guān)理論和制度規(guī)定為依據(jù)來理解和評判我國檢察公益訴訟制度。

問題二:如何以高質(zhì)效辦案推動(dòng)檢察公益訴訟立法?

人民檢察:黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“完善公益訴訟制度”。截至目前,已有包括民法典在內(nèi)的22部法律對檢察公益訴訟制度作出明確規(guī)定,雖然關(guān)于公益訴訟的法律法規(guī)逐漸豐富,但較為分散,沒有形成完整體系,也難以滿足公益訴訟辦案實(shí)踐需要。如何通過高質(zhì)效辦案推動(dòng)檢察公益訴訟立法并完善公益訴訟制度?

徐向春:我國有關(guān)公益訴訟制度的規(guī)定最早見于2012年修訂的民事訴訟法第55條:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！�2014年黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”;2017年修訂的民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟和行政公益訴訟,從而正式確立了檢察公益訴訟制度。

檢察公益訴訟制度是習(xí)近平總書記親自決策、部署和推動(dòng)的重大司法改革舉措,是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果。從制度建立伊始,黨中央和習(xí)近平總書記就堅(jiān)持和踐行加強(qiáng)立法是完善制度的最有效途徑,早在2017年5月的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議上,就要求在試點(diǎn)結(jié)束后為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供法律保障。全國人大常委會從授權(quán)試點(diǎn)到修改民事訴訟法、行政訴訟法,從寫進(jìn)人民檢察院組織法、檢察官法,到單行立法中不斷增加檢察公益訴訟條款,在立法層面始終給予檢察公益訴訟重要保障。

經(jīng)過持續(xù)探索和發(fā)展,檢察公益訴訟起訴案件已占到全部公益訴訟起訴案件總數(shù)的95%以上,并以其獨(dú)特的督促性、協(xié)同性、開放性等特點(diǎn),逐步成為明顯區(qū)別于民事訴訟、行政訴訟的獨(dú)立訴訟形態(tài)。實(shí)踐的快速發(fā)展對法律供給提出新的更高需求。當(dāng)前,民事訴訟法、行政訴訟法分別只有一個(gè)條款,未能更好體現(xiàn)檢察公益訴訟職能定位,難以體現(xiàn)檢察公益訴訟不同于私益訴訟和其他主體提起公益訴訟的特點(diǎn)規(guī)律,難以滿足訴前監(jiān)督、調(diào)查核實(shí)、訴訟權(quán)利義務(wù)、裁判執(zhí)行等檢察公益訴訟特殊程序需求;單行立法增設(shè)的檢察公益訴訟條款則多為授權(quán)性、原則性規(guī)定,也缺乏相應(yīng)程序性規(guī)定。推動(dòng)檢察公益訴訟專門立法,對辦案實(shí)踐中反映較為強(qiáng)烈的問題作出明確規(guī)范,是“高質(zhì)效辦好每一個(gè)公益訴訟案件”的有力制度保障和迫切需要;也有助于將習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化,是對公益訴訟制度的有效完善。

目前,《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”列入一類項(xiàng)目,為完善公益訴訟制度確定了基本路徑。最高檢正在積極組織專班研究配合立法機(jī)關(guān)推動(dòng)公益訴訟專門立法工作,通過高質(zhì)效履職加快形成高質(zhì)量的立法建議稿,為公益訴訟制度的完善貢獻(xiàn)更多經(jīng)驗(yàn)。

陶國中:制定檢察公益訴訟法是落實(shí)“完善公益訴訟制度”部署的具體舉措,回應(yīng)了司法實(shí)踐強(qiáng)烈需求,符合檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)初衷。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以此為契機(jī),通過深化辦案實(shí)踐、加強(qiáng)理論研究、完善工作機(jī)制等高質(zhì)效履職推動(dòng)檢察公益訴訟立法。一是在滿足立法需求中深化辦案實(shí)踐。在立法推進(jìn)過程中,明確公益訴訟案件范圍、完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、規(guī)制檢察公益訴訟特殊程序和實(shí)體問題等急需實(shí)踐樣本支撐。檢察機(jī)關(guān)為立法提供高質(zhì)量實(shí)踐樣本的過程,也是促進(jìn)自身高質(zhì)效辦案的過程。二是在解決立法難點(diǎn)中加強(qiáng)理論研究。高質(zhì)效辦案主體是具體辦案的檢察人員。檢察公益訴訟從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地、從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善,檢察辦案人員在實(shí)踐中深化了認(rèn)識、提升了素能。但與高質(zhì)效辦案要求相比,辦案能力素養(yǎng)仍需持續(xù)加強(qiáng)。在推進(jìn)立法過程中,圍繞立法難點(diǎn)、堵點(diǎn),配合立法調(diào)研,加強(qiáng)理論研究,系統(tǒng)化深入思考,可以有效提升素能,為高質(zhì)效辦案提供人才保障。三是在推動(dòng)立法進(jìn)程中凝聚更多共識。檢察公益訴訟本身就具有協(xié)同性,不是檢察機(jī)關(guān)唱“獨(dú)角戲”,而是通過監(jiān)督辦案促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織等各司其職、協(xié)作聯(lián)動(dòng)。在推動(dòng)立法過程中,可以進(jìn)一步加強(qiáng)與相關(guān)部門深度溝通、凝聚共識,為高質(zhì)效辦案提供機(jī)制保障。

王周戶:盡管行政訴訟法、民事訴訟法都以增加條款方式明確了檢察機(jī)關(guān)可以依法提起公益訴訟,但兩大訴訟法都是以權(quán)益利害關(guān)系人行使救濟(jì)權(quán)利為基礎(chǔ)的。而檢察公益訴訟制度,是基于檢察機(jī)關(guān)作為行使法律監(jiān)督職能的司法機(jī)關(guān),是以保護(hù)國家利益和社會公共利益以及保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施為基礎(chǔ)形成的,既不具有法律權(quán)益利害關(guān)系人的法律事實(shí)基礎(chǔ),也不擁有行使救濟(jì)權(quán)利的法律關(guān)系基礎(chǔ)。因此,盡管兩部訴訟法中都規(guī)定了檢察公益訴訟條款,但還存在以下問題:首先,在訴前程序方面,依據(jù)兩大訴訟法是沒有訴前程序的,而且當(dāng)事人對救濟(jì)權(quán)利是可以放棄和自由處置的。但就檢察機(jī)關(guān)而言,訴前程序?qū)儆诼男蟹�律監(jiān)督職能的重要程序機(jī)制,而且實(shí)踐中95%的行政公益訴訟案件都是通過訴前程序得到解決的。其次,在提起訴訟程序方面,盡管在訴訟階段是審判機(jī)關(guān)起主導(dǎo)作用,檢察機(jī)關(guān)要遵循審判運(yùn)行規(guī)律及其機(jī)制,但顯然對檢察機(jī)關(guān)不是按照一般當(dāng)事人賦予其法律地位的。因此,從根本上長期保障實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)公益訴訟案件”的要求,還是要通過檢察公益訴訟專門立法來推動(dòng)公益訴訟制度走向完善。

目前我國多部單行法律就檢察公益訴訟制度作出了相應(yīng)規(guī)定,但規(guī)定相對比較零散,只表明了相應(yīng)領(lǐng)域可以或者允許采用檢察公益訴訟對國家利益和社會公共利益進(jìn)行保護(hù),至于如何具體實(shí)施,還需要一個(gè)統(tǒng)一的檢察公益訴訟法律制度。

制定檢察公益訴訟法,要立足“檢察”和“公益訴訟”并實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一。就“檢察”而言,要以憲法為根據(jù),明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能和檢察權(quán)性質(zhì),從國家治理職能體系架構(gòu)上確立檢察機(jī)關(guān)地位,這是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前提和基礎(chǔ)。就“公益訴訟”而言,要遵循訴訟規(guī)律及其法律機(jī)理所形成的制度運(yùn)行模式,以能夠符合訴訟案件要素所形成的“訴”與“案件”為基本對象而展開一系列訴訟程序。在“檢察”與“公益訴訟”二者有機(jī)統(tǒng)一的前提下,應(yīng)突出檢察公益訴訟的特殊性和特色要求,比如,法律監(jiān)督、必要與謙抑、督促與協(xié)同等原則,訴前程序規(guī)范、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限及其行使方式、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系等。

問題三:如何理解“訴前”與“訴訟”的關(guān)系?

人民檢察:在檢察公益訴訟立法研究中,訴前程序和檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)備受關(guān)注。公益訴訟訴前程序,是指檢察機(jī)關(guān)在向法院提起民事、行政公益訴訟前,必須履行的前置性程序,具有程序必經(jīng)性和方式特定性。如何理解“訴前”與“訴訟”的關(guān)系?如何保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán),如何增強(qiáng)檢察建議的剛性,進(jìn)而完善公益訴訟訴前程序?

徐向春:訴前和訴訟是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的兩種不同方式,就同一案件看,又是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的兩個(gè)不同階段。訴前與訴訟,在時(shí)間上前后銜接,在作用上相互補(bǔ)充,共同服務(wù)于保護(hù)公益、促進(jìn)依法行政這一根本目的。一方面,檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮訴前督促履職作用,以更高效率、更低成本爭取最佳辦案效果。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序和必經(jīng)程序,在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了檢察權(quán)對行政權(quán)的尊重和自身的謙抑,有助于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、主動(dòng)履職的能動(dòng)性,有利于提高司法效率、節(jié)約司法資源。檢察公益訴訟制度全面實(shí)施六年多來,絕大多數(shù)案件通過訴前程序推動(dòng)公益受損問題得到解決,體現(xiàn)了檢察公益訴訟的獨(dú)特制度價(jià)值。另一方面,提起訴訟是訴前程序有效發(fā)揮作用的堅(jiān)實(shí)保障,而且對于一些檢察建議解決不了的問題,以“訴”的確認(rèn)發(fā)揮公益訴訟裁判的示范意義,體現(xiàn)司法價(jià)值引領(lǐng),強(qiáng)化公益保護(hù)剛性,有助于推動(dòng)類案治理、訴源治理,促進(jìn)社會進(jìn)步。這種銜接搭配是檢察機(jī)關(guān)在公益保護(hù)體系中獨(dú)特性作用的突出體現(xiàn),是我國檢察公益訴訟制度的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。

當(dāng)前,檢察公益訴訟辦案過程中采取的調(diào)查取證手段多為傳統(tǒng)的查閱、調(diào)取、復(fù)制、勘驗(yàn)等,并不能完全滿足辦案實(shí)踐需求,同時(shí)較為依賴被調(diào)查者的配合程度。雖然《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》細(xì)化了調(diào)查規(guī)范,一定程度上強(qiáng)化了履職保障,但對檢察系統(tǒng)外的主體約束力不足、強(qiáng)制性不夠,導(dǎo)致調(diào)查取證的范圍受限。對此,檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中要不斷探索創(chuàng)新取證方式,如發(fā)揮技術(shù)手段的助力作用,建立公益訴訟指揮中心統(tǒng)一調(diào)度區(qū)域資源力量等;繼續(xù)積極主動(dòng)、深入開展相關(guān)理論研究和專題研討,推動(dòng)通過立法明確檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證時(shí)可以采用的手段和措施、行使調(diào)查權(quán)時(shí)的程序設(shè)計(jì)和行為后果、有關(guān)單位和個(gè)人的配合義務(wù),健全與調(diào)查強(qiáng)度相匹配的舉證責(zé)任等。

關(guān)于提升檢察建議剛性的問題,2017年修訂的行政訴訟法正式將檢察建議作為行政公益訴訟的重要履職手段。相較于其他類型檢察建議,行政公益訴訟檢察建議作為訴前程序,有訴訟程序作為保障。從整體上看,絕大部分行政公益訴訟檢察建議都得到了有效履行,行政公益訴訟案件也大都解決在訴前階段。要進(jìn)一步加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通,完善協(xié)作機(jī)制,探索對檢察建議回復(fù)落實(shí)情況進(jìn)行督查督辦,確保檢察建議得到確實(shí)落實(shí)和履行。同時(shí),要持續(xù)加強(qiáng)檢察建議質(zhì)量建設(shè),最高檢已在全國范圍內(nèi)組織評選出10份精品優(yōu)秀公益訴訟檢察建議書和30份優(yōu)秀公益訴訟檢察建議書,充分發(fā)揮優(yōu)秀檢察建議的示范引領(lǐng)價(jià)值,激勵(lì)并督促公益訴訟檢察人員以求極致的態(tài)度持續(xù)提升法律文書標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平。

陶國中:關(guān)于“訴前”與“訴訟”的關(guān)系�！霸V前”是圍繞“訴訟”開展的。一方面,“訴前”是“訴訟”的必經(jīng)程序。通過訴前的調(diào)查,為訴訟做好充分準(zhǔn)備。同時(shí),結(jié)合中國國情特點(diǎn),從靈活性和實(shí)效性出發(fā),堅(jiān)持效率優(yōu)先,尊重行政權(quán)自治,設(shè)置磋商、檢察建議等形式,推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、依法行政,有效保護(hù)受損公益。另一方面,“訴訟”是“訴前”的有力保障。對于訴前解決不了的問題,通過提起訴訟,以訴的確認(rèn)為“訴前”提供剛性支持。“訴前”與“訴訟”二者有機(jī)結(jié)合構(gòu)成具有中國特色的檢察公益訴訟制度。

在完善檢察公益訴訟訴前程序中,須重點(diǎn)關(guān)注檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)和檢察建議問題。

其一,關(guān)于調(diào)查權(quán)的保障問題。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證是認(rèn)定違法事實(shí)、確定公益損害的重要方式,保障調(diào)查權(quán)是高質(zhì)效辦案的關(guān)鍵,可以從兩個(gè)方面給予保障。一是賦予檢察機(jī)關(guān)更加豐富的調(diào)查手段。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》雖然賦予檢察機(jī)關(guān)7種具體調(diào)查方式,但無法完全滿足檢察公益訴訟辦案的實(shí)際需要。江蘇省人大常委會賦予檢察機(jī)關(guān)先行登記保存取證制度,即“檢察機(jī)關(guān)自行調(diào)查核實(shí)的,······(二)向有關(guān)單位和個(gè)人收集涉案證據(jù)材料,對可能滅失或者以后難以取得的證據(jù),經(jīng)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以先行登記保存,并在五個(gè)工作日內(nèi)作出處理決定”。該制度經(jīng)實(shí)踐證明具有較好效果,可以在立法中吸納完善。同時(shí),可以考慮賦予檢察機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施,以便在開展國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等特定領(lǐng)域辦案中,有效查明公益損害事實(shí)。二是加大對調(diào)查措施的保障力度。除對拒不配合單位和人員向人大、監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級主管部門通報(bào)外,還應(yīng)賦予司法警察在特定情形下的緊急處置、使用警械等權(quán)力。

其二,關(guān)于提升檢察建議剛性問題。首先,著力提高檢察建議的質(zhì)量。檢察建議要做到格式規(guī)范、語言準(zhǔn)確、說理充分。特別是說理部分,要闡明事實(shí)、闡明法理、講明情理。因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)分工更為精細(xì)、專業(yè)性更強(qiáng),檢察建議只有充分、嚴(yán)謹(jǐn)、全面論述行政機(jī)關(guān)未依法履職的事實(shí),才能獲得被監(jiān)督對象的認(rèn)可和尊重,才能提升檢察建議的剛性。其次,落實(shí)好跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。檢察建議一發(fā)了之,自然不會有剛性。要跟進(jìn)監(jiān)督,對于整改不到位、拖延整改、敷衍整改、“紙面”整改的,及時(shí)提起訴訟,通過訴訟保障檢察建議的剛性。再次,增強(qiáng)檢察建議外在保障�？梢酝ㄟ^抄送上級主管部門、同級人大、納入法治政府考核等方式,增強(qiáng)檢察建議的剛性。

王周戶:在訴前程序中,一方面,檢察機(jī)關(guān)要完整構(gòu)成一個(gè)公益訴訟案件的系列程序行為,包括在分析把握案件線索來源基礎(chǔ)上按照立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立案、調(diào)查取證、審查等;另一方面,檢察機(jī)關(guān)要履行督促改正、發(fā)出檢察建議等職責(zé)以期達(dá)到監(jiān)督目的。因此,對于訴前程序的認(rèn)識和理解要把握以下要素:一是訴前程序與訴訟程序同樣屬于司法程序,因?yàn)樵V前程序是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)和履行法律監(jiān)督職責(zé)的過程;二是訴前程序既為檢察權(quán)的行使提供相應(yīng)的必要法律保障,同時(shí)也對檢察權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的約束和限制;三是訴前程序?qū)儆讵?dú)立的法律程序,既是檢察機(jī)關(guān)提起訴訟前的必經(jīng)程序,檢察機(jī)關(guān)不可放棄或者隨意處置,同時(shí)訴前程序并不必然引發(fā)訴訟程序;四是訴前程序是以檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)直接進(jìn)行法律監(jiān)督為主導(dǎo),主要構(gòu)成法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督者之間的雙方關(guān)系,而提起訴訟是以審判機(jī)關(guān)行使審判權(quán)為主導(dǎo),形成了三方關(guān)系,檢察機(jī)關(guān)既借助于審判機(jī)制維護(hù)國家利益和社會公共利益以及實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職責(zé),也要對審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

訴前程序具有司法性以及相應(yīng)的法律地位,檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中進(jìn)行的調(diào)查取證屬于對檢察權(quán)的行使,因而被調(diào)查對象應(yīng)當(dāng)服從而不得拒絕,否則應(yīng)該視為構(gòu)成妨礙司法公務(wù)行為。至于檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中能否有權(quán)采取查封、扣押等措施,目前尚有爭議,但就作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督對象的行政機(jī)關(guān)而言,有些行政機(jī)關(guān)依法擁有采取查封、扣押等執(zhí)法強(qiáng)制措施的權(quán)力,而作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)卻不能擁有采取相應(yīng)措施的權(quán)力,似乎有待進(jìn)一步商榷。

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中基于法律監(jiān)督職能依法行使檢察權(quán)的一種行為方式,毫無疑問應(yīng)當(dāng)賦予檢察建議相應(yīng)的法律地位及其效力。因此,在提升檢察建議的剛性方面,既要規(guī)定收到檢察建議的單位應(yīng)當(dāng)在確定期限內(nèi)進(jìn)行回復(fù),還要對逾期不予回復(fù)的,規(guī)定追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

(全文共五個(gè)問題，現(xiàn)摘發(fā)前三個(gè)問題，全文見《人民檢察》2023年第21期)