編者按 檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的實(shí)踐探索,是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理和社會(huì)治理效能的一個(gè)真實(shí)寫照。為在更廣闊空間、更多領(lǐng)域、更深層次充分發(fā)揮公益訴訟治理效能,體現(xiàn)司法參與和促進(jìn)國(guó)家治理的重大創(chuàng)新價(jià)值,本刊特邀請(qǐng)專家學(xué)者圍繞如何提升檢察公益訴訟治理效能相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)深入探討,敬請(qǐng)關(guān)注。

　　■ 主 持 人: 姜 昕 (《人民檢察》主編)

　　■ 特邀嘉賓: 胡衛(wèi)列 (最高人民檢察院檢察委員會(huì)委員、第八檢察廳廳長(zhǎng))

　　　　 　　　　楊建順 (中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授)

　　　　 　　　　練育強(qiáng) (華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授)

　　■ 文稿統(tǒng)籌: 崔議文 (《人民檢察》編輯)

　　 問(wèn)題一:如何理解公益訴訟治理效能?

　　主持人:檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行公益訴訟職能,及時(shí)監(jiān)督糾正職能部門或相關(guān)違法主體偏離法治軌道的行為,在督促恢復(fù)受損公益的同時(shí)依法能動(dòng)履職,將職能延伸至背后的制度缺失、制度不規(guī)范、管理不到位等治理問(wèn)題。從我國(guó)公益訴訟制度產(chǎn)生的時(shí)代背景、制度優(yōu)勢(shì)及制度特點(diǎn)等方面來(lái)看,如何理解公益訴訟治理效能及獨(dú)特價(jià)值?

　　胡衛(wèi)列:檢察公益訴訟制度作為黨中央和習(xí)近平總書記親自決策部署推進(jìn)的一項(xiàng)重要改革舉措,在習(xí)近平法治思想孕育和引領(lǐng)下產(chǎn)生,在正式確立不到5年時(shí)間里得到快速發(fā)展,呈現(xiàn)出蓬勃的制度生命力和旺盛的發(fā)展活力,目前已成為司法參與和促進(jìn)國(guó)家治理的重大創(chuàng)新成果,為世界提供了公益司法保護(hù)的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。我們認(rèn)為檢察公益訴訟治理效能及獨(dú)特價(jià)值可以從兩個(gè)方面理解:一方面,全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代大背景,為公益訴訟治理效能提供了根本前提和堅(jiān)實(shí)保障。幾年來(lái)檢察公益訴訟制度從無(wú)到有、辦案數(shù)量從少到多、影響力從弱到強(qiáng),走過(guò)了不平凡的發(fā)展歷程,歸根結(jié)底得益于黨中央把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進(jìn),對(duì)全面依法治國(guó)作出一系列重大決策部署;得益于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想,特別是習(xí)近平法治思想的有力指引。隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程不斷向縱深推進(jìn),政府及其職能部門越來(lái)越深刻理解以法治思維和法治方式促進(jìn)國(guó)家治理的重要性,對(duì)法律監(jiān)督態(tài)度更加開(kāi)放并積極尋求法治賦能,這使得公益訴訟治理效能得以在更廣闊空間、更多領(lǐng)域、更深層次充分發(fā)揮。

　　另一方面,融合制度優(yōu)勢(shì),為公益訴訟治理效能奠定了制度基礎(chǔ)。一是黨的領(lǐng)導(dǎo)。公益訴訟發(fā)揮治理效能的根本邏輯就是黨領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)同、綜合發(fā)力的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是公益訴訟制度發(fā)展的根本保障,也是解決工作中面臨問(wèn)題的工作方法。二是人民性。維護(hù)人民利益是我國(guó)檢察公益訴訟制度的目標(biāo)追求和方向指針,人民群眾的支持和參與是制度發(fā)展的基本途徑和強(qiáng)勁動(dòng)力。檢察公益訴訟從探索建立之初將生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)、食品藥品安全作為開(kāi)展公益訴訟的重點(diǎn),法定領(lǐng)域逐步從“4”到“4+5”,再到無(wú)障礙設(shè)置建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)侵害等大量新領(lǐng)域的探索,無(wú)論領(lǐng)域范圍怎么拓展,都始終緊緊圍繞著我國(guó)人民群眾反映強(qiáng)烈的、社會(huì)治理和國(guó)家治理中的公益損害多發(fā)領(lǐng)域開(kāi)展。豐富的公眾參與,又為實(shí)現(xiàn)公益訴訟治理效能提供了扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。三是多元主體協(xié)同。檢察公益訴訟作為社會(huì)治理的一項(xiàng)制度并不是孤立的,從對(duì)象功能上看是公益保護(hù)制度體系的有機(jī)組成部分,從權(quán)力屬性上看是中國(guó)檢察制度體系的重要組成部分。公益保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程,檢察公益訴訟治理效能的實(shí)現(xiàn)不是“單打獨(dú)斗”,離不開(kāi)與其他制度的協(xié)調(diào)配合。檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)履行自身的公益保護(hù)職責(zé),充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在我國(guó)公益保護(hù)體系中的主體作用;與刑事檢察等其他檢察業(yè)務(wù)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,促進(jìn)各檢察業(yè)務(wù)條線形成公益保護(hù)的合力等。

　　楊建順:從正確理解檢察公益訴訟治理效能的角度來(lái)說(shuō),需要轉(zhuǎn)變觀念,堅(jiān)持確認(rèn)、承繼和發(fā)展的正確方法論,在確認(rèn)和承繼現(xiàn)行相關(guān)制度、機(jī)制和程序的同時(shí),探索應(yīng)然層面的范圍拓展和體系性架構(gòu)之容許性。

　　由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,這與檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以及國(guó)家和社會(huì)公共利益代表的定位緊密相關(guān)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,是通過(guò)司法機(jī)關(guān)采取訴訟救濟(jì)方式對(duì)私人或者行政主體的違法或者不當(dāng)行為進(jìn)行合法的、必要的干預(yù),以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的目的。故正確理解公益訴訟治理效能及獨(dú)特價(jià)值,須注重把握國(guó)家和社會(huì)公共利益,并確保優(yōu)先適用檢察建議,若能達(dá)至以檢察建議的形式完成對(duì)行政行為等的檢察監(jiān)督任務(wù),堪稱“最佳司法狀態(tài)”。

　　以行政公益訴訟為例,為體現(xiàn)正義性與專業(yè)性,能夠提起行政公益訴訟的僅限于檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的監(jiān)督,或者止于檢察建議,或者進(jìn)而通過(guò)行政訴訟,促使行政主體依法行使行政權(quán),維護(hù)國(guó)家或者社會(huì)公共利益。在這種意義上,公益訴訟治理效能及獨(dú)特價(jià)值主要體現(xiàn)為維護(hù)國(guó)家或者社會(huì)公共利益的法律監(jiān)督,促使行政主體依法行使職權(quán),從點(diǎn)到面、由面及里、動(dòng)態(tài)延展,是修補(bǔ)制度缺失的制度之訴,是矯正行為不規(guī)范、補(bǔ)齊管理不到位等治理問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)之訴。

　　練育強(qiáng):檢察公益訴訟制度的治理效能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是監(jiān)督依法行政。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中,通過(guò)磋商溝通、檢察建議、提起訴訟等方式,督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、自我糾錯(cuò)。二是保護(hù)公共利益。除了在行政公益訴訟中通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督保護(hù)公共利益,檢察機(jī)關(guān)還在民事公益訴訟中引導(dǎo)、支持符合條件的法定機(jī)關(guān)和社會(huì)組織及時(shí)提起訴訟,或者經(jīng)過(guò)訴前程序后直接提起訴訟,最終形成行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)共同協(xié)作,合力保護(hù)公共利益的格局。

　　檢察公益訴訟的獨(dú)特價(jià)值在于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,形成多主體、廣覆蓋、深治理的公共利益治理體系。一是多主體,從大量的訴前程序解決問(wèn)題的案例來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中并非機(jī)械地就事論事解決問(wèn)題,而是通過(guò)與立法機(jī)關(guān)、各級(jí)政府及其職能部門,以及公民、社會(huì)組織、審判機(jī)關(guān)等就相關(guān)事務(wù)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào),深度融入立法、行政、司法治理過(guò)程中,審查各主體履行法律的狀況,督促各主體主動(dòng)糾正錯(cuò)誤。二是廣覆蓋,除了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四大領(lǐng)域外,還在英雄烈士名譽(yù)保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)、軍人地位和權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域探索建立民事、行政公益訴訟制度。三是深治理,檢察公益訴訟制度中蘊(yùn)含著訴前、訴中和訴后的多種治理手段。在訴前程序中,檢察機(jī)關(guān)不僅可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,還可以舉行訴前圓桌會(huì)議深度化解執(zhí)法難題。在公益訴訟案件判決之后,檢察機(jī)關(guān)也可以通過(guò)對(duì)判決執(zhí)行情況的檢查、督促,促使法院判決有效履行。

　　 問(wèn)題二:應(yīng)在哪些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域發(fā)揮公益訴訟治理效能

　　主持人:新時(shí)代,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出更高要求,對(duì)通過(guò)公益訴訟維護(hù)公益的需求更加迫切,公益訴訟在國(guó)家治理及社會(huì)治理中的效能也日益凸顯。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著重從哪些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域發(fā)揮公益訴訟治理效能,在促進(jìn)溯源治理、前端治理方面有哪些空間?如何把握公益訴訟探索的內(nèi)在規(guī)律?

　　胡衛(wèi)列:當(dāng)前,公益訴訟檢察工作已經(jīng)從高增速逐漸步入高質(zhì)量發(fā)展階段,我們強(qiáng)調(diào)質(zhì)效優(yōu)先導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)要更好發(fā)揮制度治理效能,一是在制度僵化領(lǐng)域發(fā)揮激活作用。不是所有侵害公益問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)由公益訴訟來(lái)管,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督那些沒(méi)有適格主體、沒(méi)有有效救濟(jì)渠道或現(xiàn)有救濟(jì)渠道失靈的公益受損情況,從檢察監(jiān)督角度協(xié)助行政機(jī)關(guān)共同破解治理難題,起到激活或者補(bǔ)足制度機(jī)制的作用。二是在相關(guān)制度機(jī)制之間功能難以聯(lián)通時(shí)發(fā)揮銜接潤(rùn)滑作用。實(shí)踐中,很多公益受損問(wèn)題往往涉及多個(gè)部門且職能存在交叉,易出現(xiàn)“九龍治水”疏漏或者必須齊抓共管的“老大難”問(wèn)題,需要多方協(xié)調(diào)才能解決。公益訴訟具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促多部門綜合治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),凝聚雙贏多贏共贏的共治力量,提升多元主體共治的整體效能。三是在制度存在漏洞時(shí)推動(dòng)制度完善。檢察機(jī)關(guān)不僅要把公益訴訟的個(gè)案辦好辦實(shí),還要將辦案職能向社會(huì)治理領(lǐng)域延伸,依法能動(dòng)履職,積極查找社會(huì)管理的漏洞和短板,注重訴源治理,推動(dòng)健全完善相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域治理體系,促進(jìn)標(biāo)本兼治。四是在法律規(guī)范還不健全的新領(lǐng)域、社會(huì)生活新業(yè)態(tài)存在嚴(yán)重公益受損問(wèn)題時(shí)發(fā)揮兜底作用。通過(guò)法律原則與法律精神的運(yùn)用,以“我管”促“都管”。五是在一些特殊群體的權(quán)益不能得到有效保障的情況下發(fā)揮人權(quán)保障的救濟(jì)作用。公益訴訟既是一項(xiàng)民心工程,又是一項(xiàng)人權(quán)保障的司法職能,既要圍繞著人民群眾急難愁盼的領(lǐng)域事項(xiàng)開(kāi)展,又要注意在保障婦女兒童殘疾人以及新業(yè)態(tài)從業(yè)人員等特殊群體的權(quán)益中發(fā)揮作用。

　　工作部署方面,我們?cè)诔掷m(xù)開(kāi)展為期3年的“公益訴訟守護(hù)美好生活”專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的基礎(chǔ)上,又就加強(qiáng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓以及食品藥品安全等領(lǐng)域公益訴訟工作提出了要求;關(guān)于公益訴訟領(lǐng)域范圍,我們認(rèn)識(shí)到,新領(lǐng)域拓展并不限于法定領(lǐng)域之外。生態(tài)環(huán)境和食品藥品兩個(gè)傳統(tǒng)重點(diǎn)領(lǐng)域也有不斷深化和拓展的問(wèn)題,其他法定領(lǐng)域也需要不斷做實(shí)和豐富,2022年全國(guó)兩會(huì)和全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議還進(jìn)一步提出公益訴訟新領(lǐng)域探索要以網(wǎng)絡(luò)治理、金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、婦女權(quán)益保障等為重點(diǎn)。要注意把握好普遍性與特殊性、變與不變兩組辯證關(guān)系,從四個(gè)方面認(rèn)識(shí)公益訴訟發(fā)揮作用的領(lǐng)域和重點(diǎn):一是堅(jiān)持“服務(wù)大局、服務(wù)人民”的基本原則;二是把法定領(lǐng)域做實(shí)做好,特別要持續(xù)聚焦生態(tài)環(huán)境和食品藥品領(lǐng)域,作為重中之重;三是結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況、問(wèn)題和需求,可以有自己的特色;四是與時(shí)俱進(jìn)地回應(yīng)人民群眾美好生活的新需求、國(guó)家治理中的新情況、新問(wèn)題、新要求,發(fā)揮好公益訴訟的職能作用。

　　基于檢察公益訴訟本身的制度特點(diǎn),其在促進(jìn)訴源治理方面有很大空間和優(yōu)勢(shì):一是公益訴訟聚焦國(guó)家治理和社會(huì)治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,這些也是訴源治理的重點(diǎn)領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案領(lǐng)域,圍繞中心服務(wù)大局,將與國(guó)家重大戰(zhàn)略和地方重點(diǎn)工作相關(guān)的、與人民切身利益聯(lián)系最緊密的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域作為工作重點(diǎn),促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的訴源治理。二是堅(jiān)持“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”理念,做好訴源治理的“前端化解”。集中體現(xiàn)在作為檢察公益訴訟制度主體的行政公益訴訟,絕大多數(shù)案件通過(guò)訴前檢察建議得到了解決,需要訴訟解決的只是很小的一部分。此外,增加磋商機(jī)制,提出檢察建議前先與行政機(jī)關(guān)磋商,提醒主動(dòng)履職整改,一些案件經(jīng)召開(kāi)磋商座談會(huì)等即得到解決。三是堅(jiān)持持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督理念,跟進(jìn)監(jiān)督做實(shí)每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一起案件,做好訴源治理的“關(guān)口把控”。檢察機(jī)關(guān)把“回頭看”嵌入公益訴訟常規(guī)辦案流程,從訴前程序到提起訴訟再到裁判執(zhí)行,一個(gè)環(huán)節(jié)一個(gè)環(huán)節(jié)持續(xù)跟進(jìn),確保每個(gè)環(huán)節(jié)都求極致,每起案件都有實(shí)效,并對(duì)已辦結(jié)重點(diǎn)案件經(jīng)過(guò)一定時(shí)期整改效果的鞏固情況再次抽樣進(jìn)行“回頭看”,防止反彈回潮引起新的公益損害而產(chǎn)生“新案”。四是堅(jiān)持系統(tǒng)治理,以跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制和一體化辦案機(jī)制為重點(diǎn),構(gòu)建公益訴訟辦案機(jī)制體系,促進(jìn)一類問(wèn)題的系統(tǒng)解決。在橫向上加強(qiáng)不同地域檢察機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制,在縱向上利用檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制,充分發(fā)揮不同地域、不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的合力,帶動(dòng)同類問(wèn)題一體解決,促進(jìn)訴源治理。五是堅(jiān)持雙贏多贏共贏理念。我國(guó)社會(huì)治理的最大優(yōu)勢(shì)是黨的領(lǐng)導(dǎo),在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,不同社會(huì)治理主體共同參與。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)與行政部門出臺(tái)協(xié)作文件,促進(jìn)有關(guān)易發(fā)、高發(fā)的系統(tǒng)性、領(lǐng)域性問(wèn)題長(zhǎng)效解決,共同促進(jìn)訴源治理。

　　楊建順:檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新樹立公益訴訟“雙贏多贏共贏”“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”和“持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”等監(jiān)督理念,很好詮釋了公益訴訟治理效能及獨(dú)特價(jià)值,也揭示了檢察公益訴訟發(fā)展之鑰:在完善、活用檢察建議等訴前程序制度上下功夫;在促進(jìn)制度和機(jī)制的完善上下功夫;在推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定完善上下功夫。

　　具體來(lái)說(shuō),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著重從以下環(huán)節(jié)發(fā)揮公益訴訟治理效能:一是積極回應(yīng)人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出的更高要求,扎實(shí)推進(jìn)法律監(jiān)督工作,做到件件有回音、件件有著落;二是建立健全信息管理平臺(tái),包括與信訪等相關(guān)制度銜接好,與監(jiān)察等部門配合好,讓“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”這一要件落到實(shí)處,更好體現(xiàn)依法治方式推進(jìn)法律監(jiān)督;三是聚力完善“辦理一案,治理一片”的“持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”,推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域和部門聚力建立健全合法規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制;四是建立健全理論研究與實(shí)踐緊密結(jié)合的機(jī)制,從政學(xué)民企律協(xié)同共治的角度來(lái)架構(gòu)“參與型公益訴訟”。

　　檢察機(jī)關(guān)在促進(jìn)訴源治理、前端治理方面尚有廣闊空間。尤其是應(yīng)當(dāng)聚力于解決歷史遺留問(wèn)題和重大疑難問(wèn)題,解決程序空轉(zhuǎn)等制度自身的瑕疵問(wèn)題。

　　練育強(qiáng):溯源治理是檢察公益訴訟發(fā)揮公益保護(hù)治理效能的新方式,檢察機(jī)關(guān)不僅要解決個(gè)案問(wèn)題,還要從個(gè)案出發(fā),追本溯源,從源頭防止類案的發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)在溯源治理領(lǐng)域可以進(jìn)一步發(fā)揮檢察建議的功能。近期最高檢圍繞寄遞安全和安全生產(chǎn)制發(fā)的七號(hào)檢察建議和八號(hào)檢察建議在相關(guān)問(wèn)題的溯源治理方面已有成效,可以借鑒這兩份檢察建議的做法,針對(duì)常見(jiàn)的損害公共利益行為,總結(jié)行為特點(diǎn)和治理經(jīng)驗(yàn),通過(guò)最高檢向相關(guān)部門發(fā)送檢察建議的方式,推動(dòng)行業(yè)溯源治理。

　　“法治建設(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”,前端治理要求檢察機(jī)關(guān)把監(jiān)督的關(guān)口前移,加強(qiáng)預(yù)防性措施。例如可以通過(guò)與行政機(jī)關(guān)等第三方合作的方式構(gòu)建常態(tài)化的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制,對(duì)企業(yè)排污等行為進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管,將侵害公共利益的行為及時(shí)化解在萌芽之中。

　　檢察公益訴訟制度的發(fā)展、完善、創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能定位。一是不能對(duì)行政機(jī)關(guān)的職能越俎代庖。檢察公益訴訟是通過(guò)法律監(jiān)督激活其他公益保護(hù)制度共同發(fā)揮作用,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)恪守謙抑原則,不能過(guò)多地干涉行政機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮,更不能代替行政機(jī)關(guān)作決策。二是尊重行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等主體作為保護(hù)公共利益的第一順位人地位。行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的直接職責(zé)就是維護(hù)公共利益,檢察機(jī)關(guān)的直接職責(zé)是監(jiān)督相關(guān)主體維護(hù)公共利益。因此,對(duì)侵犯公共利益的行為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)等主體的第一順位處置權(quán)限,只有在行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織未能有效保護(hù)公共利益的前提下,才能通過(guò)公益訴訟等方式予以救濟(jì)。三是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界限于公共利益得到保護(hù),檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)是“督促之訴”而非“問(wèn)責(zé)之訴”,從立案調(diào)查、發(fā)送檢察建議,再到提起訴訟,都是為了督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

　　 問(wèn)題三:如何從工作機(jī)制層面提升公益訴訟治理效能

　　主持人:公益訴訟檢察工作全面推開(kāi)以來(lái),整體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好,但也存在工作發(fā)展不平衡、案件結(jié)構(gòu)不合理、辦案質(zhì)效待提升、素質(zhì)能力不適應(yīng)等問(wèn)題,對(duì)此如何破解?如何進(jìn)一步完善工作機(jī)制,提升公益訴訟檢察工作品質(zhì),更好地發(fā)揮治理效能?

　　胡衛(wèi)列:公益訴訟檢察快速發(fā)展的歷程,是不斷克服困難、解決問(wèn)題的過(guò)程,也是工作機(jī)制不斷健全完善的過(guò)程:一是針對(duì)工作中遇到的來(lái)自被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的阻力,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督,加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通,因事為制、因地制宜構(gòu)建大量外部協(xié)作機(jī)制,以制度性的協(xié)作化解個(gè)案辦理中的阻力。二是針對(duì)跨區(qū)域公益損害治理步調(diào)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等影響公益保護(hù)效果的問(wèn)題,構(gòu)建不同地域檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作機(jī)制。三是針對(duì)重大案件較少、辦案質(zhì)效偏低的問(wèn)題,構(gòu)建重大公益訴訟案件的一體化辦案機(jī)制,加大最高檢、省級(jí)院自辦案件力度,充分發(fā)揮不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)四級(jí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟辦案全覆蓋。四是針對(duì)調(diào)查取證難的問(wèn)題,強(qiáng)化調(diào)查保障機(jī)制,加強(qiáng)無(wú)人機(jī)等調(diào)查設(shè)備配備,建設(shè)一批快速檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室或與有關(guān)單位成立聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室,有效提高取證、檢測(cè)的質(zhì)效。五是針對(duì)公眾參與度低、社會(huì)支持不足的問(wèn)題,強(qiáng)化社會(huì)支持機(jī)制,各地檢察機(jī)關(guān)積極推廣訴前圓桌會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)宣告等多種方式,借力代表委員,借智學(xué)界專家,不斷提升公益訴訟的公眾參與度和公信力。六是針對(duì)檢察人員素質(zhì)能力與公益訴訟業(yè)務(wù)需要不相適應(yīng)的問(wèn)題,各地檢察機(jī)關(guān)通過(guò)構(gòu)建“培訓(xùn)+辦案+研究”立體化精準(zhǔn)培訓(xùn)新模式,研發(fā)了一批規(guī)范課程、辦理了一批典型案件、推廣了一批辦案經(jīng)驗(yàn)、形成了一批調(diào)研成果、培養(yǎng)了一批骨干人才,使人員的整體素質(zhì)能力顯著提升。

　　下一步,檢察機(jī)關(guān)要在深入總結(jié)的基礎(chǔ)上,緊緊圍繞公益訴訟檢察高質(zhì)量發(fā)展的要求,進(jìn)一步健全完善相關(guān)機(jī)制,更好地發(fā)揮公益訴訟檢察的治理效能。一是進(jìn)一步完善公益訴訟檢察指揮體系,推進(jìn)省級(jí)、地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)指揮中心建設(shè),特別要強(qiáng)化市級(jí)院在一體化機(jī)制中的突出作用。二是深入推進(jìn)跨行政區(qū)劃協(xié)作機(jī)制建設(shè),制定出臺(tái)檢察公益訴訟跨行政區(qū)劃管轄指導(dǎo)意見(jiàn)。三是持續(xù)加大最高檢、省級(jí)院自辦案件力度,各省級(jí)院要摸索形成適合本地的重大案件辦理機(jī)制。四是進(jìn)一步強(qiáng)化科技賦能意識(shí),通過(guò)大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等技術(shù)運(yùn)用提升重大案件辦理質(zhì)效。五是進(jìn)一步強(qiáng)化公益訴訟的公眾參與和社會(huì)監(jiān)督,按照“應(yīng)聽(tīng)盡聽(tīng)”原則全面開(kāi)展公益訴訟辦案聽(tīng)證工作,繼續(xù)擴(kuò)大“益心為公”檢察云平臺(tái)試點(diǎn)范圍,持續(xù)發(fā)揮好代表委員在案件辦理、調(diào)研論證、推動(dòng)立法等方面作用。六是繼續(xù)推廣“培訓(xùn)+辦案+研究”立體化精準(zhǔn)培訓(xùn)模式,以案代訓(xùn)、以訓(xùn)促研、以研提質(zhì),形成人員素質(zhì)提高與工作質(zhì)量提升的良性互動(dòng)。

　　練育強(qiáng):檢察公益訴訟制度在近些年得到了快速的發(fā)展,取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但是從實(shí)踐來(lái)看,還存在著諸多問(wèn)題。對(duì)此,可以通過(guò)改進(jìn)工作機(jī)制的方式予以解決。

　　比如,對(duì)于工作發(fā)展不平衡、案件結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題,可以進(jìn)一步完善線索的發(fā)現(xiàn)、收集機(jī)制。可以對(duì)民事訴訟法第58條和行政訴訟法第25條所規(guī)定的“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”作擴(kuò)大解釋,檢察機(jī)關(guān)所有業(yè)務(wù)部門只要發(fā)現(xiàn)公益受到損害的線索,都可以作為檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的來(lái)源。此外,可以加強(qiáng)與特定機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)和線索移送機(jī)制,例如檢察機(jī)關(guān)可以建立代表直通車機(jī)制,發(fā)揮代表委員聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì),積極承接各類主體移送的公益訴訟受損線索,擴(kuò)大線索來(lái)源。

　　又如,對(duì)于辦案質(zhì)效不高的問(wèn)題,一是加強(qiáng)對(duì)外交流溝通機(jī)制。與行政機(jī)關(guān)可以建立聯(lián)席會(huì)議制度,就某一領(lǐng)域公益保護(hù)工作交換意見(jiàn),形成共識(shí),還可以建立信息員制度,定時(shí)互相傳送工作信息。對(duì)于與社會(huì)公眾的溝通,可以建立社會(huì)主體參與機(jī)制,發(fā)揮社會(huì)公益組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì),協(xié)助檢察機(jī)關(guān)辦案。二是對(duì)于重大損害公共利益的案件,應(yīng)當(dāng)有順暢的匯報(bào)機(jī)制,及時(shí)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)。對(duì)于特別重大案件,還應(yīng)當(dāng)向所在地黨委、人大報(bào)告,由黨委統(tǒng)籌考慮,穩(wěn)妥有效地維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。三是在突發(fā)公共利益受損需要緊急干涉的情況下,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)緊急案情預(yù)警機(jī)制,及時(shí)派員趕赴發(fā)案現(xiàn)場(chǎng),及時(shí)了解案發(fā)原因,有效固定證據(jù),及時(shí)啟動(dòng)公益訴訟辦案機(jī)制。四是有必要建立行政機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任追究銜接機(jī)制。對(duì)于案件辦理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)線索,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送,并向原行政機(jī)關(guān)予以通報(bào)。

　　 問(wèn)題四:如何從立法保障和規(guī)范化層面提升公益訴訟治理效能

　　主持人:公益訴訟是一項(xiàng)全新的法律制度,近幾年來(lái)雖然在立法完善特別是單行法提供實(shí)體法依據(jù)方面取得很大突破,但總體來(lái)講相關(guān)立法和規(guī)范保障還不夠完善。從形式來(lái)看,公益訴訟相關(guān)條文數(shù)量少,規(guī)定分散,體系化不足,難以適應(yīng)公益訴訟發(fā)展和提升治理效能的需要。從內(nèi)容來(lái)看,調(diào)查核實(shí)權(quán)規(guī)定還比較原則;行政機(jī)關(guān)依法全面履職的判斷標(biāo)準(zhǔn),探索拓展公益訴訟案件范圍、完善辦案流程、構(gòu)建協(xié)作機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)需要及時(shí)上升到規(guī)范層面。如何完善公益訴訟立法,以提升公益訴訟治理效能?

　　胡衛(wèi)列:從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,專門制定檢察公益訴訟法更符合公益訴訟檢察制度發(fā)展的實(shí)際和需要:從性質(zhì)上看,體現(xiàn)區(qū)別于一般訴訟權(quán)利的特征,契合檢察公益訴訟獨(dú)有性質(zhì)和意義;從內(nèi)容上看,能夠?qū)γ袷略V訟法、行政訴訟法所涵蓋不了的檢察公益訴訟辦案實(shí)踐中主要適用的訴前程序進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。關(guān)于檢察公益訴訟法的內(nèi)容,要重點(diǎn)解決以下四個(gè)方面的問(wèn)題:一是明確公益訴訟案件范圍。近年來(lái),各地檢察機(jī)關(guān)根據(jù)統(tǒng)一部署,在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)侵害公益、國(guó)防軍事、婦女兒童殘疾人老年人等特殊群體權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域探索辦理了一批典型案件,取得較好效果。但由于缺少法律明確授權(quán),存在個(gè)案研究論證和審批程序復(fù)雜、提起訴訟難度大等問(wèn)題,有必要在檢察公益訴訟專門立法中對(duì)案件范圍作出明確規(guī)定。二是完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)。實(shí)踐中公益訴訟調(diào)查取證大都是依據(jù)民事訴訟監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)權(quán)開(kāi)展。傳統(tǒng)的詢問(wèn)、查閱、摘抄、復(fù)制等調(diào)查方式不能滿足辦案實(shí)踐需求,比如不能向金融機(jī)構(gòu)查詢資金往來(lái),影響了國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案件的辦理等。同時(shí),調(diào)查收集證據(jù)多依賴被調(diào)查者的配合,極大地限制了調(diào)查取證的廣度和深度,甚至導(dǎo)致辦案擱淺,已成為當(dāng)前阻礙檢察公益訴訟深入推進(jìn)的瓶頸性制約因素。建議借鑒俄羅斯、巴西等國(guó)關(guān)于檢察公益訴訟調(diào)查權(quán)、指揮行政部門調(diào)查權(quán)的規(guī)定,在檢察公益訴訟專門立法中賦予檢察機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制取證權(quán),從而使檢察公益訴訟調(diào)查更具剛性、可操作性,也更有保障。三是厘清多元公益訴訟關(guān)系。民事公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織各有職守的完整體系。建議在“檢察公益訴訟法”中準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體地位,以及與社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟的銜接、順位、協(xié)同關(guān)系。同時(shí),法檢審級(jí)對(duì)應(yīng)與管轄、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在二審中的訴訟地位等事項(xiàng),也有必要通過(guò)立法予以明確。四是規(guī)制檢察公益訴訟特殊的程序和實(shí)體問(wèn)題。檢察公益訴訟具有鮮明制度特色和獨(dú)特理論基礎(chǔ),目前在案件管轄、舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)、刑事附帶民事公益訴訟、與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接、生態(tài)損害賠償金的管理和使用、食品藥品安全領(lǐng)域民事公益訴訟懲罰性賠償適用等問(wèn)題已出現(xiàn)與普通訴訟法不適配的情形,這些都需要通過(guò)專門立法予以回應(yīng)。

　　楊建順:從完善公益訴訟立法保障和規(guī)范化層面來(lái)看,總體上可分為五個(gè)層面,這五個(gè)層面是邏輯遞進(jìn)的關(guān)系。其一,全面、客觀、準(zhǔn)確地了解和把握已有公益訴訟的法律規(guī)定,依法依規(guī)有效地將其付諸施行。目前相關(guān)法律條文數(shù)量少,規(guī)定分散,體系化不足,但不可以說(shuō)其位階偏低。在相關(guān)領(lǐng)域提升公益訴訟治理效能,唯有認(rèn)真扎實(shí)研析現(xiàn)行規(guī)定,將相關(guān)規(guī)定切實(shí)付諸實(shí)施。其二,在知識(shí)產(chǎn)權(quán)和文物保護(hù)等探索拓展公益訴訟案件范圍的領(lǐng)域,有兩種可供選擇的立法完善路徑:一是運(yùn)用法解釋學(xué)展開(kāi)對(duì)前述既有法律規(guī)范的解釋,將新拓展領(lǐng)域的公益訴訟納入其中;二是難以納入既有法律規(guī)范之中的,需要分別推動(dòng)各相關(guān)法律規(guī)范的制定施行。其三,在既有公益訴訟領(lǐng)域和探索拓展公益訴訟案件范圍的領(lǐng)域,積極推動(dòng)科學(xué)的法規(guī)范體系建構(gòu)。在相關(guān)法律條款之下,積極推動(dòng)實(shí)施該條款的行政法規(guī)、地方性法規(guī)乃至規(guī)章,以確保相關(guān)法律條款落地落實(shí)落細(xì)。其四,認(rèn)真對(duì)待公益訴訟實(shí)踐中遇到的每一個(gè)問(wèn)題,將現(xiàn)有法規(guī)范代入其解決過(guò)程,充分活用法解釋學(xué)展開(kāi)法規(guī)范解釋。如果通過(guò)法規(guī)范解釋能夠較好解決實(shí)踐中的問(wèn)題,則承認(rèn)相關(guān)解釋的法規(guī)范性,既有法規(guī)范體系得以充實(shí)和發(fā)展;如果通過(guò)法規(guī)范解釋不能很好解決實(shí)踐中的問(wèn)題,則應(yīng)當(dāng)形成修法建議,通過(guò)法規(guī)范的修改,以適應(yīng)不斷變化的實(shí)踐需要。其五,制定統(tǒng)一的公益訴訟法。如果確認(rèn)現(xiàn)行法律條款規(guī)定分散,體系化不足,通過(guò)完善行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)則等,亦難以適應(yīng)公益訴訟發(fā)展和提升治理效能的需要,那么,就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決果敢地推動(dòng)制定公益訴訟法。

　　練育強(qiáng):雖然當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)在相關(guān)法律中先后規(guī)定了公益訴訟條款,但是相關(guān)條款較少且規(guī)定都很原則,操作性不強(qiáng)。因此,有必要制定獨(dú)立的檢察公益訴訟法。檢察公益訴訟法的制定應(yīng)當(dāng)注意以下四個(gè)方面:

　　第一,立法性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)為現(xiàn)有訴訟制度的“特別規(guī)定”。作為公益訴訟制度的專門性立法,其在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有的行政、民事和刑事訴訟制度互為補(bǔ)充,在性質(zhì)上可以與海事訴訟特別程序法等特別法相類似,與三大訴訟法在訴訟程序上形成“一般規(guī)定”和“特別規(guī)定”的關(guān)系。同時(shí),對(duì)檢察公益訴訟辦案中涉及的實(shí)體問(wèn)題予以特別補(bǔ)充。

　　第二,立法結(jié)構(gòu)上可以采取“總分總”的模式。在行政公益訴訟與民事公益訴訟中提取一般規(guī)則,形成其總則部分,著重規(guī)定立法目的、調(diào)查核實(shí)權(quán)限、證明責(zé)任、管轄等共性問(wèn)題。然后,可依據(jù)傳統(tǒng)訴訟的劃分規(guī)則,在分則部分設(shè)置不同章節(jié)分別就檢察公益訴訟的具體程序作出規(guī)定。例如目前關(guān)于行政公益訴訟訴前程序的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)略,可以著重補(bǔ)全訴前程序規(guī)則。附則部分應(yīng)當(dāng)對(duì)公益訴訟專門術(shù)語(yǔ)、生效時(shí)間及其與行政訴訟法、民事訴訟法等相關(guān)法律的關(guān)系作出規(guī)定。

　　第三,應(yīng)當(dāng)處理好刑事訴訟與民事公益訴訟的關(guān)系。當(dāng)前,附帶提起的民事公益訴訟程序并未展現(xiàn)出不可或缺性,相反,增加了刑事訴訟的程序負(fù)擔(dān),檢察公益訴訟法可以進(jìn)一步明確民事公益訴訟程序的提起要件,取消刑事附帶民事公益訴訟制度,減輕公民的程序負(fù)擔(dān)。

　　第四,立法內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題。在管轄方面,解決環(huán)境公益訴訟全流域、跨省際保護(hù)要求,建立跨省際管轄制度。在受案范圍方面,宜采取原則性規(guī)定的方式,將具體的公益訴訟受案范圍交給地方自主決定;在此基礎(chǔ)上,可以明確規(guī)定只有地方性法規(guī)可以確定哪些領(lǐng)域?qū)儆诠�益訴訟的受案范圍。在辦案領(lǐng)域范圍方面,明確訴訟信托制度,將類似消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的集合性利益指定給檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)可以依法行使消費(fèi)者的訴訟權(quán)利,提起懲罰性賠償?shù)仍V訟請(qǐng)求。在配套保障方面,可以仿照海事特別程序法設(shè)立公益訴訟賠償基金,明確基金的管理使用,以及消費(fèi)者個(gè)體受償程序,甚至還可以增加違法收益收繳請(qǐng)求權(quán),更好地發(fā)揮公益訴訟的作用。在調(diào)查取證和緊急措施方面,對(duì)于不配合調(diào)查核實(shí)的可以參照民事訴訟法中“對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施”章節(jié)規(guī)定相關(guān)保障措施,對(duì)于損害公益需要采取緊急措施的可以規(guī)定禁止令等措施予以制止。在行政公益訴訟訴前程序方面,可以明確規(guī)定磋商、制發(fā)檢察建議、整改的相關(guān)程序,突出其司法監(jiān)督屬性,對(duì)于整改的要參照民事執(zhí)行程序作出細(xì)致規(guī)定。在審理程序方面,考慮到檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定位,可以將檢察公益訴訟的二審程序定位為抗訴程序,以上級(jí)檢察院作為抗訴機(jī)關(guān)提起抗訴。此外,還可以取消訴前公告程序,賦予檢察機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織并行的訴權(quán)。

　　 問(wèn)題五:如何從理論支持層面提升公益訴訟治理效能

　　主持人:構(gòu)建完善的公益訴訟理論支持體系,一方面應(yīng)推進(jìn)對(duì)公益訴訟所處時(shí)代背景、中國(guó)特色的研究,另一方面應(yīng)加深對(duì)公益訴訟自身的理論研究。尤其是對(duì)于一些基礎(chǔ)理論,如公益訴訟與傳統(tǒng)檢察職能之間的關(guān)系,公益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的界分等,亟待加強(qiáng)研究。如何構(gòu)建完善的理論支持體系?為提升公益訴訟治理效能,需著重于哪些方面的理論研究?

　　胡衛(wèi)列:檢察公益訴訟在中國(guó)幾年來(lái)的快速發(fā)展超出了一些國(guó)家?guī)资�年的公益訴訟實(shí)踐,中國(guó)的公益訴訟制度發(fā)展和實(shí)踐走了一條與西方很不同的路徑。在這樣的大背景下,不僅傳統(tǒng)的理論不能完全解決現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題,域外的理論也解決不了我國(guó)的問(wèn)題,檢察公益訴訟實(shí)踐面臨理論短缺的難題,必須夯實(shí)理論基礎(chǔ),打造自己的理論體系,著眼于為解決中國(guó)公益訴訟自身發(fā)展中的問(wèn)題找尋切實(shí)可行的中國(guó)方案。為提升公益訴訟治理效能,應(yīng)著重以下方面的理論研究:公益訴訟與法律監(jiān)督之間的關(guān)系,在檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法定位基礎(chǔ)上,如何在公益訴訟制度構(gòu)建、機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)制模式等方面進(jìn)行回應(yīng),更好提升治理效能;行政公益訴訟方面,檢察建議是制度特色的集中體現(xiàn),如何更好發(fā)揮檢察建議的作用,從而提升治理效能;民事公益訴訟方面,檢察機(jī)關(guān)不是公益民事司法保護(hù)方式的唯一啟動(dòng)主體,涉及與其他公益代表(生態(tài)損害賠償權(quán)利人、社會(huì)組織)的順位問(wèn)題,不同性質(zhì)的訴訟主體權(quán)利如何配置,公益的不同種類民事司法保護(hù)方式之間關(guān)系的協(xié)調(diào)銜接,如何更好發(fā)揮不同主體、不同制度安排之間的合力,提升治理效能。此外,在具體實(shí)踐層面,出現(xiàn)了許多新的做法需要理論回應(yīng),如圓桌會(huì)議、磋商、違法事實(shí)確認(rèn)書、整改承諾書等最早都是基層檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中為更好保護(hù)公益而創(chuàng)新使用的。檢察公益訴訟理論的生命力在于極具中國(guó)特色的豐富實(shí)踐,要關(guān)注檢察公益訴訟實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì),更多采用實(shí)證方法進(jìn)行研究,積極回應(yīng)實(shí)踐中的問(wèn)題。這既是對(duì)提升公益訴訟治理效能實(shí)踐的理論回應(yīng),本身也能有力促進(jìn)提升公益訴訟治理效能。

　　楊建順:伴隨著公益訴訟試點(diǎn)的推開(kāi),尤其是2017年修改行政訴訟法正式確立行政公益訴訟制度之后,行政法學(xué)界越來(lái)越關(guān)注行政公益訴訟制度,檢察系統(tǒng)陸續(xù)推出諸多研究成果。但是,在研究的廣度和深度上還相對(duì)薄弱,可以概括為“三多三少”:一是對(duì)必要性和可行性呼吁的多,對(duì)包括困難性和克服困難的對(duì)策舉措在內(nèi)的容許性研究少。二是對(duì)單一性對(duì)策討論的多,對(duì)綜合性系統(tǒng)性制度對(duì)策和理論研究的少。三是表面性泛論性主張多,深入細(xì)致的扎實(shí)研究少。

　　為扭轉(zhuǎn)這種局面,應(yīng)當(dāng)建立一系列基礎(chǔ)理論研究支持機(jī)制。第一,積極推動(dòng)在高校設(shè)置“行政檢察監(jiān)督法學(xué)”的學(xué)科或者課程,也可以通過(guò)專題培訓(xùn)或者在崗培訓(xùn)的方式,為檢察官們量身定制專業(yè)知識(shí)和技能提升培訓(xùn)課程,營(yíng)造理論與實(shí)踐緊密結(jié)合的研究支持環(huán)境。第二,扎實(shí)推進(jìn)專題性課題研究,可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式,亦可以直接進(jìn)行委托研究。第三,爭(zhēng)取設(shè)置以作為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的檢察機(jī)關(guān)的定位和作用等為內(nèi)容的常態(tài)化理論研究課題,對(duì)“四大檢察”的相關(guān)基礎(chǔ)理論展開(kāi)更加全面系統(tǒng)而深入細(xì)致地研究。第四,對(duì)法律監(jiān)督活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守事后的原則、有限的原則、不代行權(quán)利(權(quán)力)的原則、中立的原則與檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職、訴源治理和爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解的關(guān)系,需要從理論上進(jìn)行解構(gòu)和重構(gòu)。第五,對(duì)“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益”等公益訴訟的核心概念,應(yīng)當(dāng)通過(guò)深入系統(tǒng)研究,予以界定和劃分。

　　練育強(qiáng):目前檢察公益訴訟制度在實(shí)踐中還存在諸多理論爭(zhēng)議,需要進(jìn)一步深入研究。

　　一是明確檢察公益訴訟的制度模式,即檢察公益訴訟究竟能否包含于行政訴訟、民事訴訟中。以行政公益訴訟為例,有學(xué)者主張行政公益訴訟包含于行政訴訟之中,亦有學(xué)者主張行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政訴訟制度�，F(xiàn)在又提出制定獨(dú)立的檢察公益訴訟法,試圖將檢察公益訴訟與原有的訴訟制度相區(qū)分,建立獨(dú)立的訴訟體系。在這種情況下,檢察公益訴訟制度與原有的行政、民事、刑事訴訟間的關(guān)系如何,檢察公益訴訟的程序應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置、證明標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題都有待回答。

　　二是進(jìn)一步明確檢察公益訴訟受案范圍的界定主體。對(duì)于檢察公益訴訟受案范圍能否擴(kuò)大的爭(zhēng)論現(xiàn)在已經(jīng)形成共識(shí),當(dāng)下需要討論的主要問(wèn)題在于究竟誰(shuí)有權(quán)力界定檢察公益訴訟的受案范圍。目前檢察公益訴訟受案范圍的擴(kuò)展主要依靠法律的制定與修改,但僅依靠中央立法的方式擴(kuò)展受案范圍,勢(shì)必導(dǎo)致大量地方迫切需要卻無(wú)法形成全國(guó)性需求的領(lǐng)域難以被納入公益訴訟的受案范圍。在這種情況下,是否可以考慮授予地方人大通過(guò)地方立法的方式擴(kuò)展受案范圍的自治性權(quán)力,需要進(jìn)一步討論。

　　三是明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的定位。比如,雖然相關(guān)司法解釋明確了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的身份,但由于該公益訴訟起訴人仍然必須依照民事訴訟法和行政訴訟法享有相應(yīng)訴訟權(quán)利,履行相應(yīng)訴訟義務(wù),尤其是不服法院的第一審判決、裁定,使用的是“上訴”而不是“抗訴”,那么這一公益訴訟起訴人與原告有什么區(qū)別?此外,檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督主體與當(dāng)事人身份之困,其與法院之間的關(guān)系也是不得不著重考慮的問(wèn)題。

　　四是明確檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任,即是否應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。這一問(wèn)題在理論上尚有爭(zhēng)議,雖然實(shí)踐中似乎采用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的標(biāo)準(zhǔn),但是檢察機(jī)關(guān)的取證能力明顯弱于行政機(jī)關(guān)。因此,理論研究需要回答檢察機(jī)關(guān)能否承擔(dān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的舉證責(zé)任,以及能否擁有強(qiáng)制性調(diào)查手段。