野生動物保護相關法律的修改與檢察職責的履行

 

  

 

 ■ 主 持 人: 莊永廉 (《人民檢察》副主編)

     ■ 特邀嘉賓: 葉良芳 (浙江大學光華法學院教授)

　　     　　　　　　             邱景輝 (最高人民檢察院第八檢察廳二級高級檢察官)

                    張樹壯 (四川省人民檢察院副檢察長)

■ 文稿統(tǒng)籌: 劉傳稿 (《人民檢察》編輯)

　　主持人:《決定》的通過將給野生動物保護相關法律的修改帶來契機,也給檢察工作提出了更高要求,檢察機關如何充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能,進一步加大野生動物司法保護力度?相關法律修改如何跟進?基于此,本期檢察聚焦圍繞“野生動物保護相關法律的修改與檢察職責的履行”主題展開研討,感謝各位嘉賓的參與。

　　問題一:《決定》對于加強野生動物保護有何重要意義?

　　主持人:在新冠肺炎疫情防控的關鍵時期,《決定》的通過對于加強野生動物保護,應對重大公共衛(wèi)生安全事件有何重要意義?

　　葉良芳:《決定》屬于應急性立法。一方面,這次新冠肺炎疫情的發(fā)生,將由來已久的濫食野生動物的問題及其給公共衛(wèi)生安全帶來的重大隱患置于公眾的聚光燈下,迫切需要立法及時作出回應。另一方面,立法工作本身有其既定的復雜程序和過程,不可能像行政機構那樣快速地對事態(tài)作出反應,加之當前處于疫情防控期間,短期內(nèi)召開專門會議討論相關立法的修改亦不現(xiàn)實。如此一來,修改法律的急迫性與可行性產(chǎn)生了沖突。全國人大常委會在最短的時間內(nèi)頒布特別法,有效地解決了這一問題。具體而言,《決定》明確了當前野生動物保護及公共衛(wèi)生安全等領域中最需解決的問題,及時彌補了相關法律的短板,為疫情防控阻擊戰(zhàn)取得最后的勝利提供了有力的法律保障。與此同時,《決定》規(guī)定的內(nèi)容不面面俱到,而是著眼于解決當前最需要解決的問題,規(guī)定最需要明確的事項,其確立的一些規(guī)則和方案為今后相關的立法修改和完善提供了思路和方向,又為今后的全面立法修改工作留下了充裕的空間。

　　邱景輝:《決定》聚焦濫食野生動物的突出問題,著眼當前,先及時全面禁止非法野生動物交易和濫食野生動物,為打贏疫情阻擊戰(zhàn)提供急需且強力的立法保障;在此基礎上,立足長遠,啟動相關立法完善議程,發(fā)揮了立法對執(zhí)法、司法、守法的引領和推動作用。

　　第一,對嚴格執(zhí)法提出嚴格要求。全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習,行政執(zhí)法機關戰(zhàn)斗在第一線,發(fā)揮主力軍作用�！稕Q定》中重申“必須嚴格禁止”“實行嚴格審批”“嚴格執(zhí)行”“嚴格查處”等從嚴要求,督促行政執(zhí)法機關反向?qū)徱曉谪瀼貓?zhí)行野生動物保護法、動物防疫法、畜牧法以及刑法等有關法律時存在的不嚴格問題,正視野生動物保護執(zhí)法中有令不行、屢禁不止等亂象,帶著壓力去嚴格執(zhí)法,確保有關監(jiān)督管理措施不折不扣落地落實。

　　第二,為司法監(jiān)督提供明確目標。相對于行政執(zhí)法,司法作為最后防線,發(fā)揮監(jiān)督制約作用�！稕Q定》中明確規(guī)定,“國務院畜牧獸醫(yī)行政主管部門依法制定并公布畜禽遺傳資源目錄�！薄皣鴦赵杭捌溆嘘P主管部門應當及時制定、完善野生動物非食用性利用的審批和檢疫檢驗等規(guī)定,并嚴格執(zhí)行�！薄案骷壢嗣裾�府及其有關部門應當健全執(zhí)法管理體制,明確執(zhí)法責任主體,落實執(zhí)法管理責任,加強協(xié)調(diào)配合,加大監(jiān)督檢查和責任追究力度,嚴格查處違反本決定和有關法律法規(guī)的行為……”行政機關在履行上述法定職責過程中,通過依法移送刑事案件,或者對違法主體提起民事訴訟,或者向法院申請行政非訴執(zhí)行等,實現(xiàn)行政執(zhí)法與司法的銜接。與此同時,可能因行政爭議,被行政相對人告上法庭;或者因未履職盡責,被檢察機關提出檢察建議或者提起行政公益訴訟,授受司法審查,并借此促進和保障依法行政、嚴格執(zhí)法。其中,公益訴訟檢察以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職,在權力監(jiān)督制約和司法保障體系中發(fā)揮獨特的作用。

　　第三,向社會公眾發(fā)出強烈信號。《決定》第一條中的“加重處罰”,重在威懾和預防。第二條中的兩個“全面禁止”,突出了教化指引功能。如此強烈信號,給社會公眾留下深刻印象,有利于提升守法自覺。

　　張樹壯:《決定》的通過意義重大:一是彰顯了國家保護野生動物,加強生態(tài)文明建設的堅定決心�！稕Q定》一方面用最嚴苛的法律規(guī)定全面禁止非法野生動物交易,另一方面在現(xiàn)有野生動物保護法的基礎上,以全面禁止食用野生動物為導向,擴大法律調(diào)整范圍,確立了全面禁止食用野生動物的制度,包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物,從源頭上防范和控制重大公共衛(wèi)生安全風險�！稕Q定》的出臺為下一步立法和修改野生動物保護法、動物防疫法等相關法律法規(guī),提供了立法依據(jù)。不僅如此,《決定》將引領社會公眾樹立正確的價值導向,向全社會成員倡導移風易俗,革除濫食野生動物陋習,在全社會樹立人與自然和諧共生的理念,增強生態(tài)保護和公共衛(wèi)生安全意識,以法律的形式促使人們養(yǎng)成科學健康文明的生活方式,減少因動物引發(fā)的公共衛(wèi)生事件的風險,維護國家的生物安全和生態(tài)安全。

　　問題二:司法實踐中,如何理解和把握《決定》中的“加重處罰”?

　　主持人:《決定》規(guī)定,凡野生動物保護法和其他有關法律禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的,必須嚴格禁止。對違反該款規(guī)定的行為,在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎上加重處罰。司法實踐中,如何理解和把握“加重處罰”?

　　葉良芳:加重處罰,是指在法定最高限以上處罰。這里的“加重處罰”,亦應作此理解。問題是,對于任何不法行為(行政違法或刑事違法),在配置處罰(無論是行政處罰還是刑事處罰)時,都應遵守一個基本原則(比例原則或罪刑相當適應原則),都應與該行為的危害程度相適應。對于法律既定的“罰則”,執(zhí)法機關或司法機關應當給予絕對的尊重——假定“立法規(guī)定的罰則都是合理的”,而不能突破罰則的最高限給予處罰,否則便僭越了立法機關專享的立法權。但立法機關能否在法定最高限以上設定罰則,或者在法律中明確授權執(zhí)法機關或司法機關在法定最高限以上給予處罰,值得認真思考。考慮到《決定》本身也是法律,相較于之前頒布的法律,是一部“新法”,且鑒于立法權的至上性,《決定》設定“從重處罰”這一特殊的罰則,具有效力上的現(xiàn)實性和權源上的合法性。當然,從立法技術上看,這種普遍性的加重處罰模式還是應當謹慎適用。

　　實踐中,在適用《決定》規(guī)定的“加重處罰”時,應當把握以下幾點:第一,加重處罰應當限于《決定》明確規(guī)定的“獵捕、交易、運輸、食用野生動物”行為,除此之外的行為(無論是上游行為還是下游行為)均不得適用。例如,野生動物保護法第五十條是關于“為出售、購買、利用野生動物及其制品或者禁止使用的獵捕工具發(fā)布廣告”行為的罰則,雖然這一廣告行為也與獵捕、交易、運輸、食用野生動物的目的行為密切相關,但畢竟不是目的行為本身,因而不得適用加重處罰。第二,加重處罰應當以現(xiàn)行法律規(guī)定的處罰為基礎,即不能不考慮具體不法行為的危害程度而一律突破法定最高限予以處罰。例如,野生動物保護法第四十四條規(guī)定:“違反本法第十五條第三款規(guī)定,以收容救護為名買賣野生動物及其制品的,由縣級以上人民政府野生動物保護主管部門沒收野生動物及其制品、違法所得,并處野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款,將有關違法信息記入社會誠信檔案,向社會公布;構成犯罪的,依法追究刑事責任�！奔僭O行為人違反該條的前段規(guī)定,構成行政違法,則決定對其處罰時,不能當然地適用十倍以上的罰款,而應首先根據(jù)該條的罰則規(guī)定,結合其具體行為的危害程度確定一個罰款數(shù)額,比如三倍的罰款。再根據(jù)《決定》的“加重處罰”規(guī)定,決定最后的處罰,如四倍的罰款。第三,加重處罰應當有處罰種類的限制,即不能變更不法行為的性質(zhì)而適用性質(zhì)完全不同的處罰。例如,野生動物保護法第四十九條規(guī)定:“違反本法第三十條規(guī)定,生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護野生動物及其制品或者沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作食品,或者為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品的,由縣級以上人民政府野生動物保護主管部門或者市場監(jiān)督管理部門按照職責分工責令停止違法行為,沒收野生動物及其制品和違法所得,并處野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任�！奔僭O行為人違反了本條的前段規(guī)定,構成最嚴重的行政違法,應當處十倍的罰款,在對其處罰時,也只能在行政違法行為的“罰則”之內(nèi)加重(如適用十二倍的罰款),而不能將其行政違法行為升格為犯罪行為,進而適用本條的后段規(guī)定,適用刑罰,追究刑事責任。第四,加重處罰應當有“格”的限制,即不能無限制地加重。正如減輕處罰有“格”的限制一樣,即原則上在法定處罰幅度的下一個處罰幅度內(nèi)裁量處罰,加重處罰也應當有類似的限制,原則上只能在法定處罰幅度的上一個處罰幅度內(nèi)裁量處罰,特殊情形下在不改變處罰性質(zhì)時可以變更處罰種類。第五,加重處罰應當有時效的限制,即原則上只能在疫情防控期間適用。行為的危害性,既是一個客觀存在,也是主體主觀認知和體驗。同樣的行為,在緊急狀態(tài)下和非緊急狀態(tài)下,其社會危害程度是有差別的�！稕Q定》之所以規(guī)定加重處罰,正是考慮到在疫情防控期間,實施獵捕、交易、運輸、食用野生動物的行為,較非疫情防控期間具有更大的危害性和風險性。簡言之,這里的“加重處罰”,是指因罪行加重而導致處罰加重。因此,在疫情結束之后,應當盡可能不用或者少用“加重處罰”規(guī)定。如果認為現(xiàn)有法律的罰則嚴厲性不夠,則應及時啟動立法程序予以修改。

　　邱景輝:《決定》體現(xiàn)了更加嚴格監(jiān)管和更加嚴厲打擊的立法導向。在刑罰和行政處罰的語境下討論“加重處罰”技術問題的同時,更應當從疫情防控應急舉措之上的保護生態(tài)環(huán)境資源和維護公共衛(wèi)生安全的高度,來理解和把握《決定》關于“加重處罰”更深層的立法原意。

　　第一,與違法結果加重相適應�！稕Q定》的立法目的,是“為了全面禁止和懲治非法野生動物交易行為,革除濫食野生動物的陋習,維護生物安全和生態(tài)安全,有效防范重大公共衛(wèi)生風險,切實保障人民群眾生命健康安全,加強生態(tài)文明建設,促進人與自然和諧共生”,并非僅僅為了疫情防控。這次疫情讓人們深化了認識,增強了共識,人民的意志通過立法上升為國家態(tài)度:獵捕、交易、運輸、食用野生動物,危害生物安全和生態(tài)安全,造成重大公共衛(wèi)生風險,危害人民群眾生命健康安全。這樣的違法結果,已經(jīng)超出了原來作為破壞野生動物資源、擾亂市場秩序的范疇和程度。對此,必須加重處罰才能罰責相適應。

　　第二,補短板、堵漏洞、強弱項的必然要求�！稕Q定》的出臺和實施,以野生動物保護為切入點和著力點,旨在針對我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應急管理體系等方面存在的明顯短板,總結經(jīng)驗、吸取教訓,推動強化公共衛(wèi)生法治保障,改革完善疾病預防控制等體系,不斷提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。加重處罰,符合“猛藥去疴,重典治亂”的國家治理規(guī)律和邏輯。

　　第三,適應刑事、民事、行政法律手段綜合治理的趨勢。例如,刑事附帶民事公益訴訟,可以在追究獵捕、交易、運輸、食用野生動物違法行為人的刑事責任的同時,一并追究刑事案件被告人以及共同侵權人的民事責任。隨著恢復性司法的不斷深化,責令用同屬種野生動物增殖放流,對野生動物棲息地補植復綠等生態(tài)環(huán)境和資源修復要求,越來越多地出現(xiàn)在裁判結果中。至于行政處罰,既要繼續(xù)監(jiān)督糾正和有效預防以罰代刑,也要防止把向公安機關移送刑事案件作為履職盡責,依法應當作出行政處罰而不處罰的“以刑代罰”。加重處罰,就是要推動扭轉(zhuǎn)犯罪分子只接受刑罰,而造成的公益損害由政府來埋單的怪局。此外,越來越完備和嚴厲的聯(lián)合信用懲戒,也將成為加重處罰的有力武器。

　　張樹壯:《決定》規(guī)定的“加重處罰”不同于“從重處罰”,它是指對某行為的懲罰高于刑法、野生動物保護法等法律原本的規(guī)定。我認為司法實踐中對“加重處罰”的理解和把握應注意兩個原則:一是法不溯及既往原則�！凹又靥幜P”只針對《決定》出臺之后實施的行為,對于之前的行為,按照當時的法律處罰,連續(xù)犯參照適用相關司法解釋。二是罪刑法定原則。執(zhí)法、司法適用法律時,應以《決定》和現(xiàn)行法律為依據(jù),加重處罰不能突破現(xiàn)行法律的框架。要實現(xiàn)“在現(xiàn)行法律基礎上加重處罰”,應在現(xiàn)行法律框架下,通過調(diào)整處罰的標準、范圍、力度等來實現(xiàn)。以刑事處罰為例,有四條路徑可以考慮:一是降低處罰門檻,將部分原屬行政處罰的行為作為犯罪處理。二是升格處罰尺度,將具體犯罪行為的對應刑期提高。三是擴大處罰范圍,收緊出罪的口子。比如過去的辦案實踐中,偶爾購買珍貴、瀕危野生動物食品的,可能會以“情節(jié)輕微”為由不予定罪,加重處罰意味著調(diào)整司法尺度,所有符合構成要件的行為均應定罪量刑。四是加大處罰力度。加大案件偵辦力度,對刑法禁止的獵捕、交易、運輸、食用野生動物行為,做到有案必查,查實必懲。對行政執(zhí)法而言,加重處罰在警示社會、教育群眾方面比刑事處罰更重要。

　　問題三:《決定》將給刑法修改帶來哪些影響?

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第5期或請關注《人民檢察》微信公眾號)