深化研究積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟“等外”領(lǐng)域

   

  

 

　　■ 主 持 人: 莊永廉 (《人民檢察》副主編)

　　      ■ 特邀嘉賓: 練育強(qiáng) (華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授)

　　     　　　　　　　        胡衛(wèi)列 (最高人民檢察院第八檢察廳廳長)    

　　     　　　　　　  許祥云 (上海市人民檢察院副檢察長)

　■ 文稿統(tǒng)籌: 劉傳稿 (《人民檢察》編輯)

　　主持人:檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥地開展公益訴訟“等外”領(lǐng)域探索,認(rèn)真履行公益訴訟職能,是推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。本期檢察聚焦圍繞“深化研究積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟‘等外’領(lǐng)域”主題展開研討,感謝各位嘉賓的積極參與。

　　問題一:如何理解拓展公益訴訟案件范圍的要求及時代背景?

　　主持人:黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“拓展公益訴訟案件范圍”,從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度對做好新時代公益訴訟檢察工作提出了更高要求。如何理解拓展公益訴訟案件范圍的要求及時代背景?

　　胡衛(wèi)列:在黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”五年之后,黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)明確強(qiáng)調(diào)要“拓展公益訴訟案件范圍”,鮮明體現(xiàn)黨中央對公益訴訟特別是公益訴訟檢察制度設(shè)計(jì)、制度成效以及未來發(fā)展的堅(jiān)定態(tài)度。應(yīng)該說,這不僅是對公益訴訟檢察在國家治理中重要地位和制度價值的權(quán)威確認(rèn);也是對全國檢察機(jī)關(guān)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,在有關(guān)各方通力支持配合下,上下合力推動檢察公益訴訟改革探索取得顯著成效的充分肯定;更是對進(jìn)一步發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用,以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的更大期待和更高要求,也為公益訴訟檢察制度發(fā)展提供了嶄新機(jī)遇。

　　一方面,應(yīng)從國家治理現(xiàn)代化的高度理解拓展公益訴訟案件范圍的重要意義。公益訴訟檢察制度是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索中應(yīng)運(yùn)而生,既是國家治理體系的重要組成部分,又是國家治理體系的重要保障。近五年的公益訴訟檢察實(shí)踐,是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動實(shí)踐,也是黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的一個具體寫照,體現(xiàn)了國家治理體系完善的中國智慧,又是助力提升國家治理能力的中國方案。從這個意義上講,拓展公益訴訟案件范圍勢必能夠更加充分地發(fā)揮公益訴訟檢察制度效用,更好地維護(hù)公共利益,促進(jìn)國家治理。另一方面,應(yīng)從新時代人民群眾對美好生活新需要的角度把握拓展公益訴訟案件范圍的時代背景。新時代的重要內(nèi)涵之一就體現(xiàn)為發(fā)展目標(biāo)的全面性和多元化。人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境有了更高水平要求。公益訴訟檢察聚焦生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等與人民群眾切身利益密切相關(guān)領(lǐng)域的社會公共利益保護(hù),正契合了堅(jiān)持以人民為中心,將人民群眾對美好生活的期待和向往置于最高位置,將改進(jìn)人民生活、增進(jìn)人民福祉作為黨和國家工作重心的新時代內(nèi)涵。最高人民檢察院檢察長張軍強(qiáng)調(diào),公益訴訟是新時代檢察工作發(fā)展的著力點(diǎn),是各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能,也是一項(xiàng)為人民群眾新時代更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求提供服務(wù)的檢察業(yè)務(wù)�；�于此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以法律監(jiān)督職能回應(yīng)時代的高度責(zé)任感和使命感,以人民呼聲為指針,積極穩(wěn)妥進(jìn)行公益訴訟新領(lǐng)域探索,更好服務(wù)于提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　許祥云:自黨的十八屆四中全會以來,公益訴訟檢察工作作為一項(xiàng)全新的檢察職能,從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐落地,從試點(diǎn)探索到全面推開,逐漸形成一套公益保護(hù)的“中國方案”。公益訴訟檢察工作在維護(hù)公共利益、國家利益方面取得明顯成效,得到了社會各界及人民群眾的認(rèn)可。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展,人民群眾對于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境更加關(guān)注,也給社會治理帶來了更高要求。比如,進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代,公民個人信息安全日益受到挑戰(zhàn);在城市公共安全領(lǐng)域,高鐵和軌道沿線隱患、危險(xiǎn)品運(yùn)輸、玻璃幕墻老化等問題,嚴(yán)重影響公眾安全;在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域,共享單車退押金難、保健品欺詐、電信騷擾等問題層出不窮。不少人大代表和社會公眾希望檢察機(jī)關(guān)能夠依法適當(dāng)擴(kuò)大公益訴訟的受案范圍,以便更好發(fā)揮檢察職能,對社會公眾關(guān)心關(guān)注的損害公益問題進(jìn)行及時有效的保護(hù)。由此可見,拓展公益訴訟案件范圍是完善國家和社會治理之需,更是“民有所呼,檢有所應(yīng)”的客觀需要。

　　堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中要發(fā)揮重要作用。黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”,為新時代公益訴訟檢察工作提出了新的更高要求。最高人民檢察院積極貫徹黨的十九屆四中全會精神,明確提出將“等外”領(lǐng)域探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”,強(qiáng)調(diào)不僅要把法律明確賦權(quán)領(lǐng)域的案件辦好,還要以高度負(fù)責(zé)的精神,積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件,為健全完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。

　　拓展公益訴訟案件范圍有著鮮明的時代背景。一是有助于更好發(fā)揮公益訴訟檢察工作在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。在國家整體戰(zhàn)略布局中,檢察機(jī)關(guān)始終堅(jiān)決貫徹中央決策部署,自覺融入、服務(wù)和保障大局。拓展公益訴訟案件范圍在全面實(shí)現(xiàn)小康、打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角區(qū)域一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略上能夠同頻共振、同向發(fā)力,在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮檢察智慧,貢獻(xiàn)檢察力量。二是有助于更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)。當(dāng)前,很多領(lǐng)域的法律制度建設(shè)還需不斷完善,立法、執(zhí)法、監(jiān)督的水平有待提高,這都需要不斷大力推進(jìn)法治國家建設(shè)進(jìn)程。公益訴訟檢察作為中國特色的司法制度,對于推動行政機(jī)關(guān)依法履職、推進(jìn)法治政府建設(shè)、維護(hù)社會公共利益具有積極意義,拓展公益訴訟案件范圍有助于檢察機(jī)關(guān)在更廣的領(lǐng)域、更深的層次履行好法律監(jiān)督職責(zé),在推進(jìn)法治進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。三是有助于更好地回應(yīng)新時代人民群眾對美好生活的新需求。新時代,檢察機(jī)關(guān)要做到以人民為中心,就應(yīng)當(dāng)將人民群眾所關(guān)切的問題納入到工作之中,急人民群眾之所急,解人民群眾之所難,辦人民群眾之所需。比如對人民群眾反映強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域公益損害問題,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度積極履職、擔(dān)當(dāng)作為。

　　問題二:各地檢察實(shí)踐對于公益訴訟“等內(nèi)”領(lǐng)域有哪些細(xì)化?對于“等外”領(lǐng)域進(jìn)行了哪些探索?

　　主持人:近兩年來,為滿足人民群眾日益增長的公益保護(hù)需求,各地檢察機(jī)關(guān)對于公益訴訟“等內(nèi)”領(lǐng)域作了哪些細(xì)化?對于“等外”領(lǐng)域進(jìn)行了哪些探索?取得了哪些成果和經(jīng)驗(yàn)?實(shí)踐中還存在哪些問題,需要進(jìn)一步研究解決?

　　練育強(qiáng):目前,各地檢察機(jī)關(guān)對于公益訴訟“等外”領(lǐng)域的探索主要體現(xiàn)在訴前程序中,具體有以下幾個方面:第一,針對個人信息的保護(hù)。如上海市檢察院探索了手機(jī)APP泄露個人信息侵害公益的問題、天津市檢察院探索了個人網(wǎng)絡(luò)信息的保護(hù)、江蘇省無錫市檢察院從涉眾型個人信息公益保護(hù)的角度進(jìn)行了探索。第二,針對文物的保護(hù)。這些文物既有古代的橋、墓、詩、城墻、石碑等,也有近代的起義舊址群、辛亥革命烈士墓、優(yōu)秀歷史建筑等,文物涉及全國、省、市、縣,也涉及尚未核定文物保護(hù)單位的不可移動文物。第三,多家檢察機(jī)關(guān)將安全生產(chǎn)納入檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍。此外,河北省檢察院從“文化自信公共利益”的角度就“惡搞經(jīng)典,污蔑、貶損民族解放和人民革命斗爭歷史,違背社會主義核心價值觀”提起民事公益訴訟進(jìn)行探索,廣東省廣州市檢察院也對此進(jìn)行了相關(guān)探討,提出將經(jīng)典作品保護(hù)納入公益訴訟保護(hù)的范圍。

　　實(shí)踐中存在的問題主要有兩個方面:第一,目前的探索更多集中在訴前程序,提起訴訟的案件相對較少。第二,關(guān)于個人信息安全、安全生產(chǎn),甚至部分地方的文物保護(hù),檢察機(jī)關(guān)更多采取的是民事公益訴訟,但這些領(lǐng)域案件大多涉及相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)行使問題,檢察機(jī)關(guān)可以責(zé)令相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé),但目前并沒有采取這一方式。

　　胡衛(wèi)列:自2017年7月公益訴訟檢察工作全面推開以來,全國檢察機(jī)關(guān)深入貫徹落實(shí)黨中央各項(xiàng)決策部署,緊盯損害公共利益的突出問題,依法履職、狠抓辦案,公益訴訟案件立案250029件,辦理訴前程序案件219806件、提起訴訟8178件,著力滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

　　在“等內(nèi)”領(lǐng)域的細(xì)化方面,更加聚焦人民群眾高度關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域“啃硬骨頭”“打持久戰(zhàn)”,以專項(xiàng)帶動全局,在全國部署開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”“守護(hù)海洋”等專項(xiàng)監(jiān)督活動,積極推動長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)、會同水利部開展“攜手清四亂、保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動等;鼓勵引導(dǎo)各地因地制宜開展“小專項(xiàng)”,更好找準(zhǔn)服務(wù)當(dāng)?shù)刂行墓ぷ�、回�?yīng)人民群眾現(xiàn)實(shí)關(guān)切的著力點(diǎn)。更加注重提升辦案整體質(zhì)效,2019年4月至6月通過在全國開展“回頭看”專項(xiàng)活動,切實(shí)做到找準(zhǔn)問題、精準(zhǔn)施策、及時糾偏,推動辦案更實(shí)更規(guī)范;積極延伸辦案職能作用,主動服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和提升社會治理效能。更加注重推動制度機(jī)制建設(shè),會同生態(tài)環(huán)境部等九部委制定規(guī)范性文件、會同最高人民法院聯(lián)合發(fā)布司法解釋;建立完善區(qū)域協(xié)作、內(nèi)部協(xié)同工作機(jī)制;積極推動解決鑒定難、費(fèi)用高等問題。

　　在“等內(nèi)”領(lǐng)域辦案成效凸顯、制度機(jī)制完善優(yōu)化、社會認(rèn)同度人民滿意度不斷提升基礎(chǔ)上,檢察機(jī)關(guān)還積極穩(wěn)妥探索拓展案件范圍,對人民群眾反映強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)、扶貧以及國防、軍事等領(lǐng)域公益損害問題,以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度慎重履職、擔(dān)當(dāng)作為,加強(qiáng)理論研究和辦案實(shí)踐探索。如上海市檢察院第三分院開展“維護(hù)高鐵沿線安全專項(xiàng)檢察監(jiān)督活動”,排查出安全隱患400余處,發(fā)出訴前檢察建議38份。

　　作為一項(xiàng)依然在探索和發(fā)展中的制度,公益訴訟檢察還存在不少困難和問題。張軍檢察長在2019年10月向全國人大常委會作專項(xiàng)報(bào)告時,也指出了工作發(fā)展不平衡、案件結(jié)構(gòu)不合理、辦案質(zhì)效待提升、素質(zhì)能力不適應(yīng)等突出問題。下一步我們將以科學(xué)工作理念為引領(lǐng),不斷攻堅(jiān)克難、突破發(fā)展瓶頸,力求為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公益檢察產(chǎn)品。

　　許祥云:公益訴訟檢察工作全面開展以來,為回應(yīng)群眾關(guān)心關(guān)切的問題,各地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合公益訴訟的制度要求和地方特色,針對人民群眾反映強(qiáng)烈的安全生產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域公益損害問題,開展了大量探索實(shí)踐活動。在“等內(nèi)”領(lǐng)域的細(xì)化方面,地方檢察機(jī)關(guān)按照積極打造“標(biāo)準(zhǔn)之訴、制度之訴”的要求,認(rèn)真實(shí)踐,積極開展“守護(hù)海洋”“黑臭水體治理”、垃圾分類處置等專項(xiàng)監(jiān)督活動,認(rèn)真開展“保護(hù)千家萬戶舌尖上的安全”專項(xiàng)行動,針對過期食品、互聯(lián)網(wǎng)非法售賣食品藥品、無處方出售處方藥、網(wǎng)絡(luò)餐飲、非法經(jīng)營醫(yī)療美容診所等問題及時監(jiān)督。積極推動有關(guān)國家機(jī)關(guān)、主管部門、行業(yè)組織和其他單位,制定、完善、優(yōu)化相關(guān)制度機(jī)制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),通過“辦理一案、治理一片”,有效解決公共利益受損問題,發(fā)揮公益訴訟工作在城市治理中的作用。

　　在辦好法律明確列明的“4+1”領(lǐng)域案件的同時,各地檢察機(jī)關(guān)立足當(dāng)?shù)刂卫硖攸c(diǎn),開展公益訴訟“等外”領(lǐng)域探索,充分體現(xiàn)檢察職能對提升城市治理能力和治理水平的重要作用。例如,針對群眾普遍關(guān)注的個人信息保護(hù)問題,向互聯(lián)網(wǎng)公司制發(fā)訴前檢察建議,向侵害公民信息安全的個人提起刑事附帶民事公益訴訟,督促完善監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。通過公益訴訟檢察工作,帶動各界共同關(guān)注老建筑,延續(xù)城市歷史文脈,保留城市歷史文化記憶。圍繞城市公共安全,針對高鐵和軌道交通沿線安全隱患、消防安全、高層電梯安全、危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)葐栴},制發(fā)檢察建議,督促災(zāi)害事故防范。同時,還結(jié)合服務(wù)保障科創(chuàng)板,加強(qiáng)與證券投資者保護(hù)公益機(jī)構(gòu)協(xié)作,探索證券公益訴訟制度。

　　經(jīng)過幾年的探索與實(shí)踐,公益訴訟檢察工作扎實(shí)穩(wěn)妥開展,取得一定的成效,但工作中還存在一些亟待解決的困難和問題。一是公益訴訟檢察制度供給不足。關(guān)于公益訴訟的制度供給,目前在民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法、英烈保護(hù)法和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等法律、司法解釋中有所規(guī)定。但總體而言,規(guī)定還比較原則,制度還不夠完備,為依法開展公益訴訟檢察工作帶來了一定困難。二是對“公共利益”的定義不明。對公共利益的清晰界定,是公益訴訟檢察制度良好運(yùn)行的根本條件。公益訴訟應(yīng)明確公共利益的內(nèi)涵和外延,特別是明確公共利益與多數(shù)人利益的界限,防止公共利益無限擴(kuò)大、履職范圍無限拓展、法律規(guī)定隨意突破。受案范圍應(yīng)當(dāng)有相對明確的表述,在立法與實(shí)踐中尋找平衡點(diǎn)。拓展公益訴訟案件范圍秉持“積極”而又“穩(wěn)妥”的原則,應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)有序、合理開拓,避免將所有涉及公共利益的問題不加選擇地納入公益訴訟的范疇之中。三是調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障欠缺。公益訴訟檢察是公權(quán)性質(zhì)的訴訟,具有一定的特殊地位,檢察機(jī)關(guān)地位有別于普通民事訴訟或行政訴訟中的原告。目前,關(guān)于公益訴訟案件辦理中的調(diào)查核實(shí)權(quán)的相關(guān)法律條文較為概括,檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí)程序不夠明確,力度不強(qiáng),缺乏保障機(jī)制,影響了法律監(jiān)督的實(shí)效。

　　問題三:檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟“等外”領(lǐng)域應(yīng)考慮哪些因素?遵循哪些原則和標(biāo)準(zhǔn)?

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第1期或請關(guān)注《人民檢察》微信公眾號)