編者按 檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)治理的重要手段。2019年最高人民檢察院在人民檢察院組織法等相關(guān)法律規(guī)定基礎(chǔ)上,結(jié)合工作實(shí)際制定《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》,為檢察建議工作規(guī)范有序開展提供了更加明確具體的依據(jù)。在全面推進(jìn)依法治國背景下,切實(shí)發(fā)揮檢察建議的“剛性”作用,形成司法辦案運(yùn)用檢察建議新常態(tài),對(duì)于有效履行各項(xiàng)檢察監(jiān)督職能,推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展,更好地服務(wù)大局具有重要意義。為此,本刊特組織“檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑”專題,邀請理論界、實(shí)務(wù)界專家深入探討,敬請關(guān)注。

　　檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑

主 持 人: 羅 欣 (《人民檢察》主編助理、法學(xué)博士后)

特邀嘉賓: 湯維建 (中國人民大學(xué)法學(xué)院教授)

　　　　  楊建順 (中國人民大學(xué)法學(xué)院教授)

　　　　  高景峰 (最高人民檢察院法律政策研究室副主任)

　　　　  張振忠 (山東省人民檢察院副檢察長)

文稿統(tǒng)籌: 常 鋒 (《人民檢察》編輯)

　　問題一:如何確定檢察建議的適用范圍及適用條件?

　　主持人:2019年最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),為檢察建議工作的規(guī)范有序開展提供了更加明確具體的依據(jù)。在深化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的背景下,檢察建議的類型、適用范圍及相關(guān)法律依據(jù)有哪些?實(shí)踐中應(yīng)如何把握檢察建議的適用?

　　高景峰:根據(jù)刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法和相關(guān)司法解釋規(guī)定,結(jié)合檢察建議工作實(shí)踐,目前檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議和其他檢察建議等類型。再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等相關(guān)規(guī)定,對(duì)同級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審情形,或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會(huì)公共利益,向同級(jí)法院提出的啟動(dòng)再審的建議。糾正違法檢察建議主要適用于對(duì)法院民事、行政審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)中的違法問題,公安、司法機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)等在刑事訴訟和刑事執(zhí)行中的普遍性、傾向性違法問題或者重大隱患,以及行政訴訟和行政執(zhí)行中行政機(jī)關(guān)的違法問題等的監(jiān)督。公益訴訟檢察建議是依據(jù)行政訴訟法和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)的規(guī)定,在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的方式。社會(huì)治理檢察建議主要針對(duì)履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪隱患、管理監(jiān)督漏洞、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控、給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒等問題提出的改進(jìn)工作、完善治理的建議。

　　湯維建:檢察建議的適用范圍包括兩大領(lǐng)域:一是法律明確規(guī)定的領(lǐng)域,如民事訴訟法第二百零八條規(guī)定的再審檢察建議和糾正程序違法檢察建議、行政訴訟法第二十五條規(guī)定的關(guān)于行政公益訴訟前置程序“檢察建議”就是立法所明定的檢察建議。二是立法沒有明文規(guī)定的檢察建議,如社會(huì)治理型檢察建議。檢察建議被寫入訴訟法和人民檢察院組織法之中,其意義是深遠(yuǎn)的,因?yàn)闄z察建議這種監(jiān)督形式具有巨大的包容性,一經(jīng)入法,就顯示其獨(dú)特優(yōu)勢,而具有了越出訴訟領(lǐng)域走向廣闊社會(huì)領(lǐng)域的內(nèi)在潛能和自然傾向。比如對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的法律監(jiān)督,檢察建議更加具有滲透性和易接受性。再比如,社會(huì)治理領(lǐng)域的法律監(jiān)督,通過檢察建議也更加具有形式上的多元性和內(nèi)容上的針對(duì)性,更能為社會(huì)所理解和接受。檢察建議規(guī)范化建設(shè)就是因應(yīng)檢察職能不斷擴(kuò)展的實(shí)踐需要而提出的。在這個(gè)意義上說,檢察建議規(guī)范化建設(shè)與檢察職能有序拓展是呈同步狀態(tài)而進(jìn)行的,二者相伴相隨,相互促進(jìn)。

　　楊建順:根據(jù)檢察建議的功能和作用,可以將檢察建議的適用范圍概括為如下七個(gè)方面:參與社會(huì)治理、維護(hù)司法公正、促進(jìn)依法行政、預(yù)防和減少違法犯罪、保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益、維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益、保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施。從另一個(gè)角度來看,檢察建議的適用范圍也可以按照《規(guī)定》第五條規(guī)定的類型來理解,即主要包括:再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議、其他檢察建議。

　　我國現(xiàn)行法律規(guī)范已為檢察建議提供了依據(jù),如人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法為檢察建議提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù),《解釋》對(duì)檢察建議的時(shí)限和形式等作出明確規(guī)定,而《規(guī)定》則為檢察建議的有效展開提供了全面系統(tǒng)的規(guī)則支持。不過,值得注意的是,各相關(guān)法律依據(jù)所規(guī)定的檢察建議不同,其適用條件也不完全相同。與人民檢察院組織法的概括性授權(quán)不同,訴訟法上關(guān)于檢察建議的規(guī)定具有限定性。檢察建議是公益訴訟的前置程序,是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),而其適用條件也具有較強(qiáng)的限定性。其實(shí),涉及食品安全、征地拆遷、金融安全、信息安全、未成年人保護(hù)、防范職務(wù)犯罪等社會(huì)治理領(lǐng)域的突出問題,均適合于由檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的形式進(jìn)行法律監(jiān)督。但是,從法治思維和法治方式的角度考慮,對(duì)檢察建議的適用條件不宜過度擴(kuò)張解釋,應(yīng)分門別類適用檢察建議。對(duì)不同的對(duì)象主體,檢察建議有所不同。關(guān)于不同事項(xiàng),檢察建議也應(yīng)當(dāng)各有特色。尊重事物的規(guī)律性,切實(shí)領(lǐng)會(huì)和掌握檢察建議的適用條件,將有助于提升檢察建議的有效性和權(quán)威性,亦即有助于確保檢察建議的“剛性”。

　　問題二:如何理解檢察建議的“剛性”內(nèi)涵?

　　主持人:在對(duì)檢察建議剛性的認(rèn)識(shí)上,有觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察建議具有法律監(jiān)督的性質(zhì),檢察建議在訴訟活動(dòng)中具有一定的執(zhí)行效力,在非訴訟活動(dòng)中具有較強(qiáng)的指導(dǎo)效力,應(yīng)通過立法賦予檢察建議強(qiáng)制力,對(duì)無正當(dāng)理由抵制檢察建議的可以設(shè)立相應(yīng)的懲戒措施。也有觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察建議作為一種柔性監(jiān)督,僅是作為某項(xiàng)具體工作的參考性意見,不具備司法或行政強(qiáng)制力。您如何看待檢察建議的“剛性”問題?

　　湯維建:對(duì)于檢察建議的剛性應(yīng)在兩個(gè)層面加以理解:一是在規(guī)范層面,立法者賦予了檢察建議何種效果和效力?以民事訴訟法為例,檢察建議是在2012年修改民事訴訟法時(shí)增加規(guī)定的,原來僅有抗訴這一種監(jiān)督方式。因此,檢察建議的效力應(yīng)當(dāng)與抗訴相對(duì)照加以觀察。抗訴具有法定的剛性效力,因?yàn)榭乖V必然引起再審程序的發(fā)生�？乖V的剛性指的是程序上的剛性,而不是實(shí)體上的剛性。與抗訴不同,檢察建議則不具有類似于抗訴的剛性效力,檢察機(jī)關(guān)無論發(fā)出程序違法的檢察建議還是發(fā)出再審檢察建議,接受建議者不負(fù)有必然啟動(dòng)某種法定程序的剛性責(zé)任,是否啟動(dòng)某種法定程序,由接受建議者斟酌裁量決定。這是檢察建議的本意所在。強(qiáng)調(diào)檢察建議的剛性效果,應(yīng)立足于現(xiàn)行立法對(duì)檢察建議效力的規(guī)范設(shè)定,而不是基于立法論視角,要求立法者通過立法修改賦予檢察建議以類似于抗訴的剛性效果。二是在操作層面,檢察機(jī)關(guān)如何強(qiáng)化其內(nèi)在含量和力量,使檢察建議雖柔猶剛,柔中帶剛,剛?cè)岵��?jì)?檢察建議的柔是指方式,檢察建議的剛是指效果。以柔的方式獲取剛的效果,這才是“將檢察建議做到剛性、做成剛性”的基本定位。檢察建議柔性監(jiān)督方式是剛性監(jiān)督方式的必要補(bǔ)充,它與剛性檢察監(jiān)督適用于不同的領(lǐng)域,具有不同的功能,在服務(wù)于檢察監(jiān)督整體職能的履行上具有等價(jià)等值的作用。尤其是,不能將檢察建議柔性的監(jiān)督方式看成是檢察監(jiān)督軟弱的表現(xiàn),甚至也不是謙抑性原則的制度性載體,而是檢察監(jiān)督行使的一種方式,其有特定的適用對(duì)象、程序和效果。更為重要的是,檢察建議還將一種監(jiān)督新理念注入整個(gè)監(jiān)督體制之中,引領(lǐng)檢察監(jiān)督的新方向。

　　楊建順:無論是強(qiáng)調(diào)檢察建議自身的“剛性”,還是注重將檢察建議“做”成剛性、“做”到剛性,對(duì)這類命題都需要辯證地理解、客觀地把握,以法治思維和法治方式推進(jìn)。誠然,把“剛性”理解為執(zhí)行力或者指導(dǎo)力,最終歸結(jié)為強(qiáng)制力和懲戒措施,這種觀點(diǎn)也有一定道理,并且,作為行政公益訴訟前置程序的檢察建議等在實(shí)踐中也的確發(fā)揮著上述作用。但是,不可忽視的是,檢察建議之所以能夠被廣泛運(yùn)用于諸多領(lǐng)域并取得良好成效,主要原因之一是因?yàn)槠渚哂徐`活性、主動(dòng)性、全程性和非強(qiáng)制性等特點(diǎn)。當(dāng)然,作為柔性監(jiān)督手段的檢察建議,也并非因此而一概不能具備司法或者行政強(qiáng)制力。這就需要分門別類,針對(duì)不同領(lǐng)域、不同事項(xiàng)、不同主體及不同階段,分別考察檢察建議的相關(guān)效力。也就是說,理解檢察建議的“剛性”問題,應(yīng)當(dāng)圍繞檢察建議自身的多重屬性、多樣形態(tài),分門別類地進(jìn)行分析。換言之,不宜將檢察建議的“剛性”簡單等同于執(zhí)行力、指導(dǎo)力,更不應(yīng)當(dāng)將其理解為強(qiáng)制力和懲戒措施。而應(yīng)當(dāng)將檢察建議的“剛性”理解為“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合,并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院”。這里的“予以配合”,及時(shí)書面回復(fù),是法律對(duì)檢察建議的權(quán)威性和實(shí)效性的保障,也體現(xiàn)了設(shè)置檢察建議之目的。至于其后的整改及懲處等措施,那是另一個(gè)層面的問題,需要相關(guān)配套制度來應(yīng)對(duì),而不是檢察建議自身完善的問題。所以,相關(guān)問題的解決,需要通過完善相關(guān)單位的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲等機(jī)制來保障。

　　問題三:如何從規(guī)范層面提升檢察建議“剛性”?

　　主持人:如何完善檢察建議的制發(fā)程序及送達(dá)方式?還應(yīng)從哪些方面規(guī)范檢察建議的運(yùn)行程序?

　　湯維建:要將檢察建議做成剛性、做到剛性,必須首先做好規(guī)范層面的工作,使檢察建議制度化、規(guī)范化、程序化、機(jī)制化,向規(guī)范化要?jiǎng)傂?這是檢察建議剛性化的必要步驟。檢察建議的規(guī)范化可以分為內(nèi)部規(guī)范化和外部規(guī)范化兩個(gè)方面:內(nèi)部規(guī)范化指的是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部在對(duì)待檢察建議方面,應(yīng)當(dāng)使之充分規(guī)范化,包括檢察建議制作規(guī)范化、說理規(guī)范化、管理規(guī)范化、評(píng)估規(guī)范化等方面。外部規(guī)范化是指檢察建議發(fā)送規(guī)范化、宣告規(guī)范化、跟蹤規(guī)范化、督辦規(guī)范化、備案規(guī)范化等。內(nèi)部規(guī)范化和外部規(guī)范化相結(jié)合,將檢察建議納入制度化軌道運(yùn)行,檢察建議的權(quán)威性由此得到提升和確保,檢察建議的質(zhì)量也將大大提高,接受檢察建議的單位和個(gè)人方能認(rèn)真對(duì)待檢察建議,社會(huì)公眾也能調(diào)動(dòng)起監(jiān)督檢察建議落實(shí)落地的積極性和能動(dòng)性,檢察建議的剛性由此得到體現(xiàn)和保證。

　　檢察建議規(guī)范化建設(shè)的立足點(diǎn)在于對(duì)檢察建議辦案化或案件化的認(rèn)知。檢察機(jī)關(guān)既可以在履行抗訴、偵查監(jiān)督、審查逮捕等職能后提出后續(xù)的檢察建議,也可以在啟動(dòng)公益訴訟等程序之前提出前置的檢察建議,還可以在履行傳統(tǒng)職能之外提出獨(dú)立的檢察建議。無論何種檢察建議,只要它依照規(guī)范化的程序提出,就屬于檢察機(jī)關(guān)的辦案行為,都應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)履行其他職能一樣同等看待。檢察權(quán)威是內(nèi)在地生成的,要通過檢察建議的機(jī)制化建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)、制度化建設(shè)、程序化建設(shè)提升檢察建議的質(zhì)量,向規(guī)范要質(zhì)量,向質(zhì)量要效果,向效果要效力,向效力要權(quán)威。

　　楊建順:張軍檢察長強(qiáng)調(diào)要“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”,較好闡述了檢察建議“剛性”的具體內(nèi)涵即要有硬性要求,而且,這種硬性要求是“要通過我們的努力”去“做成”“做到”。該要求一方面表明主觀能動(dòng)性的重要意義,另一方面也體現(xiàn)了客觀要求的支撐作用。這里的“做”,是一種努力義務(wù),即通過主觀上的努力,去確立客觀的硬性要求,為檢察建議提供相應(yīng)的事前、事中和事后的程序規(guī)范和相應(yīng)的實(shí)體制度機(jī)制,確立將檢察建議落到實(shí)處的操作基準(zhǔn)。在這方面,《規(guī)定》提供了較為系統(tǒng)的程序規(guī)范保障。例如,《規(guī)定》第二十條規(guī)定了檢察建議抄送制度,涉及事項(xiàng)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的檢察建議書,可以抄送同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等。在上述制度化建設(shè)的基礎(chǔ)上,《規(guī)定》進(jìn)一步確立了跟蹤督促等配套機(jī)制,且具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性,對(duì)于提升檢察建議“剛性”,具有重要的規(guī)范保障作用。

　　高景峰:提升檢察建議的剛性,首要的是加強(qiáng)其規(guī)范性,主要應(yīng)從明確適用范圍、堅(jiān)持制發(fā)原則、規(guī)范制發(fā)程序三個(gè)方面來著手。首先,應(yīng)當(dāng)遵循對(duì)檢察建議適用范圍的規(guī)定,對(duì)法律、司法解釋規(guī)定可以通過檢察建議方式進(jìn)行法律監(jiān)督的情形,才依法提出檢察建議。其次,提出檢察建議要遵循嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)、必要審慎、注重實(shí)效和層級(jí)對(duì)應(yīng)的原則。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的、與檢察業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)、確有監(jiān)督必要的事項(xiàng),可以按程序制發(fā)檢察建議。檢察機(jī)關(guān)除可以對(duì)所辦案件的涉案單位提出檢察建議外,必要時(shí)還可以對(duì)其上級(jí)主管部門提出檢察建議。但是,向上級(jí)主管部門提出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)要與被建議單位層級(jí)對(duì)等。再次,要按照規(guī)范的程序制發(fā)檢察建議。檢察建議類型不同,制發(fā)程序也不盡相同。其中,再審檢察建議、糾正訴訟違法檢察建議和作為公益訴訟前置程序的檢察建議,要依照相關(guān)訴訟法和最高人民檢察院制定的訴訟監(jiān)督規(guī)則規(guī)定的程序制發(fā)。無論哪一類檢察建議,為保證建議事項(xiàng)的事實(shí)清楚準(zhǔn)確,法律政策依據(jù)充分,均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)。制發(fā)督促履職、社會(huì)治理類檢察建議,要重視發(fā)揮法律政策研究部門的審核作用,通過負(fù)責(zé)法律政策研究的檢察官對(duì)檢察建議書進(jìn)行法律政策依據(jù)和法理根據(jù)的審核把關(guān),確保提出的檢察建議符合法律政策、論證嚴(yán)謹(jǐn)、說理充分、切實(shí)可行。為保證檢察建議優(yōu)質(zhì)、嚴(yán)肅和權(quán)威,各類檢察建議書均應(yīng)由檢察長審批或者檢察委員會(huì)討論決定后,以檢察機(jī)關(guān)名義統(tǒng)一編號(hào)發(fā)出。

　　張振忠:要準(zhǔn)確把握“做”字的深刻內(nèi)涵,真正實(shí)現(xiàn)“做成剛性、做到剛性”的目標(biāo),一方面,要構(gòu)建規(guī)范合理的案件辦理機(jī)制、嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制,推動(dòng)檢察建議工作由粗放管理、片面追求數(shù)量向司法精細(xì)化、規(guī)范化和更加注重檢察建議的質(zhì)量、效率、效果轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)“就事論事”、解決表層問題向綜合研判、解決深層問題轉(zhuǎn)變,真正做到有理有據(jù)、切實(shí)可行、讓人信服、樂于接受,通過練好“內(nèi)功”做成剛性。另一方面,要構(gòu)建順暢高效的銜接配合機(jī)制、剛性權(quán)威的落實(shí)見效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由主要依靠自身力量監(jiān)督向協(xié)作配合、借力監(jiān)督轉(zhuǎn)變,積極幫助、支持、督促被建議單位按照檢察建議要求落實(shí)到位,通過“合力”監(jiān)督做到剛性,實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

　　為克服傳統(tǒng)“辦事模式”因監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不明確、制發(fā)程序不規(guī)范、跟蹤督促不到位導(dǎo)致被監(jiān)督單位重視不夠、落實(shí)效果不佳等弊端,可以采取以下做法:一是根據(jù)司法責(zé)任制改革要求和檢察建議工作實(shí)際,細(xì)化明確檢察建議由檢察官承辦、檢察官聯(lián)席會(huì)議研究、報(bào)檢察長或檢察委員會(huì)決定的工作流程。通過建立權(quán)責(zé)明晰、公正高效、監(jiān)督有力的工作機(jī)制,規(guī)范制發(fā)程序,加強(qiáng)內(nèi)部審核,嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口。二是堅(jiān)持繁簡分流,突出監(jiān)督重點(diǎn),合理配置司法資源。針對(duì)后果較重或者存在重大隱患、能夠監(jiān)督糾正、能夠?qū)崿F(xiàn)共贏效果的監(jiān)督事項(xiàng),適用“案件化”辦理模式,其他的適用“檢察官告知函”等方式進(jìn)行監(jiān)督。三是圍繞發(fā)現(xiàn)違法、核實(shí)違法、糾正違法等關(guān)鍵環(huán)節(jié),明確監(jiān)督案件范圍、違法事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、跟進(jìn)監(jiān)督措施。通過統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、深入以案釋法、加強(qiáng)合力監(jiān)督,爭取把檢察建議做成宣傳法治精神的公開課、提醒履職盡責(zé)的督促書,以引起被監(jiān)督單位的高度重視,確保檢察建議落實(shí)見效。根據(jù)工作需要,對(duì)檢察建議可分別采取書面送達(dá)、宣告送達(dá)等方式。公開宣告送達(dá)過程中,按照宣讀檢察建議書、示證說理、送達(dá)接收、被建議單位發(fā)表意見、第三方代表發(fā)表意見建議等程序進(jìn)行。通過多媒體示證,面對(duì)面向被建議單位擺事實(shí)、講法理,增強(qiáng)檢察建議的公信力和執(zhí)行力。(詳見《人民檢察》2019年第7期,有刪節(jié))

　　(摘自《人民檢察》2019年第7期)