編者按 檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職能、參與社會治理的重要手段。2019年最高人民檢察院在人民檢察院組織法等相關法律規(guī)定基礎上,結合工作實際制定《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》,為檢察建議工作規(guī)范有序開展提供了更加明確具體的依據。在全面推進依法治國背景下,切實發(fā)揮檢察建議的“剛性”作用,形成司法辦案運用檢察建議新常態(tài),對于有效履行各項檢察監(jiān)督職能,推動“四大檢察”全面協(xié)調充分發(fā)展,更好地服務大局具有重要意義。為此,本刊特組織“檢察建議做成剛性的內涵及路徑”專題,邀請理論界、實務界專家深入探討,敬請關注。

　　檢察建議做成剛性的內涵及路徑

主 持 人: 羅 欣 (《人民檢察》主編助理、法學博士后)

特邀嘉賓: 湯維建 (中國人民大學法學院教授)

　　　　  楊建順 (中國人民大學法學院教授)

　　　　  高景峰 (最高人民檢察院法律政策研究室副主任)

　　　　  張振忠 (山東省人民檢察院副檢察長)

文稿統(tǒng)籌: 常 鋒 (《人民檢察》編輯)

　　問題一:如何確定檢察建議的適用范圍及適用條件?

　　主持人:2019年最高人民檢察院出臺《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),為檢察建議工作的規(guī)范有序開展提供了更加明確具體的依據。在深化檢察機關內設機構改革、推動“四大檢察”全面協(xié)調充分發(fā)展的背景下,檢察建議的類型、適用范圍及相關法律依據有哪些?實踐中應如何把握檢察建議的適用?

　　高景峰:根據刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法和相關司法解釋規(guī)定,結合檢察建議工作實踐,目前檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議等類型。再審檢察建議是檢察機關根據民事訴訟法、行政訴訟法等相關規(guī)定,對同級法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法律規(guī)定的應當再審情形,或者發(fā)現(xiàn)調解書損害國家利益、社會公共利益,向同級法院提出的啟動再審的建議。糾正違法檢察建議主要適用于對法院民事、行政審判活動和執(zhí)行活動中的違法問題,公安、司法機關、刑罰執(zhí)行機關等在刑事訴訟和刑事執(zhí)行中的普遍性、傾向性違法問題或者重大隱患,以及行政訴訟和行政執(zhí)行中行政機關的違法問題等的監(jiān)督。公益訴訟檢察建議是依據行政訴訟法和最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)的規(guī)定,在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機關依法履行職責的方式。社會治理檢察建議主要針對履行檢察職責中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪隱患、管理監(jiān)督漏洞、風險預警和防控、給予有關涉案人員、責任人員或者組織行政處罰、政務處分、行業(yè)懲戒等問題提出的改進工作、完善治理的建議。

　　湯維建:檢察建議的適用范圍包括兩大領域:一是法律明確規(guī)定的領域,如民事訴訟法第二百零八條規(guī)定的再審檢察建議和糾正程序違法檢察建議、行政訴訟法第二十五條規(guī)定的關于行政公益訴訟前置程序“檢察建議”就是立法所明定的檢察建議。二是立法沒有明文規(guī)定的檢察建議,如社會治理型檢察建議。檢察建議被寫入訴訟法和人民檢察院組織法之中,其意義是深遠的,因為檢察建議這種監(jiān)督形式具有巨大的包容性,一經入法,就顯示其獨特優(yōu)勢,而具有了越出訴訟領域走向廣闊社會領域的內在潛能和自然傾向。比如對行政機關依法行政的法律監(jiān)督,檢察建議更加具有滲透性和易接受性。再比如,社會治理領域的法律監(jiān)督,通過檢察建議也更加具有形式上的多元性和內容上的針對性,更能為社會所理解和接受。檢察建議規(guī)范化建設就是因應檢察職能不斷擴展的實踐需要而提出的。在這個意義上說,檢察建議規(guī)范化建設與檢察職能有序拓展是呈同步狀態(tài)而進行的,二者相伴相隨,相互促進。

　　楊建順:根據檢察建議的功能和作用,可以將檢察建議的適用范圍概括為如下七個方面:參與社會治理、維護司法公正、促進依法行政、預防和減少違法犯罪、保護國家利益和社會公共利益、維護個人和組織合法權益、保障法律統(tǒng)一正確實施。從另一個角度來看,檢察建議的適用范圍也可以按照《規(guī)定》第五條規(guī)定的類型來理解,即主要包括:再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議。

　　我國現(xiàn)行法律規(guī)范已為檢察建議提供了依據,如人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法為檢察建議提供了堅實的法律依據,《解釋》對檢察建議的時限和形式等作出明確規(guī)定,而《規(guī)定》則為檢察建議的有效展開提供了全面系統(tǒng)的規(guī)則支持。不過,值得注意的是,各相關法律依據所規(guī)定的檢察建議不同,其適用條件也不完全相同。與人民檢察院組織法的概括性授權不同,訴訟法上關于檢察建議的規(guī)定具有限定性。檢察建議是公益訴訟的前置程序,是檢察機關的法定職責,而其適用條件也具有較強的限定性。其實,涉及食品安全、征地拆遷、金融安全、信息安全、未成年人保護、防范職務犯罪等社會治理領域的突出問題,均適合于由檢察機關以檢察建議的形式進行法律監(jiān)督。但是,從法治思維和法治方式的角度考慮,對檢察建議的適用條件不宜過度擴張解釋,應分門別類適用檢察建議。對不同的對象主體,檢察建議有所不同。關于不同事項,檢察建議也應當各有特色。尊重事物的規(guī)律性,切實領會和掌握檢察建議的適用條件,將有助于提升檢察建議的有效性和權威性,亦即有助于確保檢察建議的“剛性”。

　　問題二:如何理解檢察建議的“剛性”內涵?

　　主持人:在對檢察建議剛性的認識上,有觀點認為,檢察建議具有法律監(jiān)督的性質,檢察建議在訴訟活動中具有一定的執(zhí)行效力,在非訴訟活動中具有較強的指導效力,應通過立法賦予檢察建議強制力,對無正當理由抵制檢察建議的可以設立相應的懲戒措施。也有觀點認為,檢察建議作為一種柔性監(jiān)督,僅是作為某項具體工作的參考性意見,不具備司法或行政強制力。您如何看待檢察建議的“剛性”問題?

　　湯維建:對于檢察建議的剛性應在兩個層面加以理解:一是在規(guī)范層面,立法者賦予了檢察建議何種效果和效力?以民事訴訟法為例,檢察建議是在2012年修改民事訴訟法時增加規(guī)定的,原來僅有抗訴這一種監(jiān)督方式。因此,檢察建議的效力應當與抗訴相對照加以觀察�？乖V具有法定的剛性效力,因為抗訴必然引起再審程序的發(fā)生。抗訴的剛性指的是程序上的剛性,而不是實體上的剛性。與抗訴不同,檢察建議則不具有類似于抗訴的剛性效力,檢察機關無論發(fā)出程序違法的檢察建議還是發(fā)出再審檢察建議,接受建議者不負有必然啟動某種法定程序的剛性責任,是否啟動某種法定程序,由接受建議者斟酌裁量決定。這是檢察建議的本意所在。強調檢察建議的剛性效果,應立足于現(xiàn)行立法對檢察建議效力的規(guī)范設定,而不是基于立法論視角,要求立法者通過立法修改賦予檢察建議以類似于抗訴的剛性效果。二是在操作層面,檢察機關如何強化其內在含量和力量,使檢察建議雖柔猶剛,柔中帶剛,剛柔并濟?檢察建議的柔是指方式,檢察建議的剛是指效果。以柔的方式獲取剛的效果,這才是“將檢察建議做到剛性、做成剛性”的基本定位。檢察建議柔性監(jiān)督方式是剛性監(jiān)督方式的必要補充,它與剛性檢察監(jiān)督適用于不同的領域,具有不同的功能,在服務于檢察監(jiān)督整體職能的履行上具有等價等值的作用。尤其是,不能將檢察建議柔性的監(jiān)督方式看成是檢察監(jiān)督軟弱的表現(xiàn),甚至也不是謙抑性原則的制度性載體,而是檢察監(jiān)督行使的一種方式,其有特定的適用對象、程序和效果。更為重要的是,檢察建議還將一種監(jiān)督新理念注入整個監(jiān)督體制之中,引領檢察監(jiān)督的新方向。

　　楊建順:無論是強調檢察建議自身的“剛性”,還是注重將檢察建議“做”成剛性、“做”到剛性,對這類命題都需要辯證地理解、客觀地把握,以法治思維和法治方式推進。誠然,把“剛性”理解為執(zhí)行力或者指導力,最終歸結為強制力和懲戒措施,這種觀點也有一定道理,并且,作為行政公益訴訟前置程序的檢察建議等在實踐中也的確發(fā)揮著上述作用。但是,不可忽視的是,檢察建議之所以能夠被廣泛運用于諸多領域并取得良好成效,主要原因之一是因為其具有靈活性、主動性、全程性和非強制性等特點。當然,作為柔性監(jiān)督手段的檢察建議,也并非因此而一概不能具備司法或者行政強制力。這就需要分門別類,針對不同領域、不同事項、不同主體及不同階段,分別考察檢察建議的相關效力。也就是說,理解檢察建議的“剛性”問題,應當圍繞檢察建議自身的多重屬性、多樣形態(tài),分門別類地進行分析。換言之,不宜將檢察建議的“剛性”簡單等同于執(zhí)行力、指導力,更不應當將其理解為強制力和懲戒措施。而應當將檢察建議的“剛性”理解為“有關單位應當予以配合,并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院”。這里的“予以配合”,及時書面回復,是法律對檢察建議的權威性和實效性的保障,也體現(xiàn)了設置檢察建議之目的。至于其后的整改及懲處等措施,那是另一個層面的問題,需要相關配套制度來應對,而不是檢察建議自身完善的問題。所以,相關問題的解決,需要通過完善相關單位的評價和獎懲等機制來保障。

　　問題三:如何從規(guī)范層面提升檢察建議“剛性”?

　　主持人:如何完善檢察建議的制發(fā)程序及送達方式?還應從哪些方面規(guī)范檢察建議的運行程序?

　　湯維建:要將檢察建議做成剛性、做到剛性,必須首先做好規(guī)范層面的工作,使檢察建議制度化、規(guī)范化、程序化、機制化,向規(guī)范化要剛性,這是檢察建議剛性化的必要步驟。檢察建議的規(guī)范化可以分為內部規(guī)范化和外部規(guī)范化兩個方面:內部規(guī)范化指的是檢察機關內部在對待檢察建議方面,應當使之充分規(guī)范化,包括檢察建議制作規(guī)范化、說理規(guī)范化、管理規(guī)范化、評估規(guī)范化等方面。外部規(guī)范化是指檢察建議發(fā)送規(guī)范化、宣告規(guī)范化、跟蹤規(guī)范化、督辦規(guī)范化、備案規(guī)范化等。內部規(guī)范化和外部規(guī)范化相結合,將檢察建議納入制度化軌道運行,檢察建議的權威性由此得到提升和確保,檢察建議的質量也將大大提高,接受檢察建議的單位和個人方能認真對待檢察建議,社會公眾也能調動起監(jiān)督檢察建議落實落地的積極性和能動性,檢察建議的剛性由此得到體現(xiàn)和保證。

　　檢察建議規(guī)范化建設的立足點在于對檢察建議辦案化或案件化的認知。檢察機關既可以在履行抗訴、偵查監(jiān)督、審查逮捕等職能后提出后續(xù)的檢察建議,也可以在啟動公益訴訟等程序之前提出前置的檢察建議,還可以在履行傳統(tǒng)職能之外提出獨立的檢察建議。無論何種檢察建議,只要它依照規(guī)范化的程序提出,就屬于檢察機關的辦案行為,都應當與檢察機關履行其他職能一樣同等看待。檢察權威是內在地生成的,要通過檢察建議的機制化建設、規(guī)范化建設、制度化建設、程序化建設提升檢察建議的質量,向規(guī)范要質量,向質量要效果,向效果要效力,向效力要權威。

　　楊建順:張軍檢察長強調要“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”,較好闡述了檢察建議“剛性”的具體內涵即要有硬性要求,而且,這種硬性要求是“要通過我們的努力”去“做成”“做到”。該要求一方面表明主觀能動性的重要意義,另一方面也體現(xiàn)了客觀要求的支撐作用。這里的“做”,是一種努力義務,即通過主觀上的努力,去確立客觀的硬性要求,為檢察建議提供相應的事前、事中和事后的程序規(guī)范和相應的實體制度機制,確立將檢察建議落到實處的操作基準。在這方面,《規(guī)定》提供了較為系統(tǒng)的程序規(guī)范保障。例如,《規(guī)定》第二十條規(guī)定了檢察建議抄送制度,涉及事項社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應當引起有關部門重視的檢察建議書,可以抄送同級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關或者被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等。在上述制度化建設的基礎上,《規(guī)定》進一步確立了跟蹤督促等配套機制,且具有較強的針對性和可操作性,對于提升檢察建議“剛性”,具有重要的規(guī)范保障作用。

　　高景峰:提升檢察建議的剛性,首要的是加強其規(guī)范性,主要應從明確適用范圍、堅持制發(fā)原則、規(guī)范制發(fā)程序三個方面來著手。首先,應當遵循對檢察建議適用范圍的規(guī)定,對法律、司法解釋規(guī)定可以通過檢察建議方式進行法律監(jiān)督的情形,才依法提出檢察建議。其次,提出檢察建議要遵循嚴格依法、準確及時、必要審慎、注重實效和層級對應的原則。檢察機關在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)的、與檢察業(yè)務緊密關聯(lián)、確有監(jiān)督必要的事項,可以按程序制發(fā)檢察建議。檢察機關除可以對所辦案件的涉案單位提出檢察建議外,必要時還可以對其上級主管部門提出檢察建議。但是,向上級主管部門提出檢察建議的檢察機關要與被建議單位層級對等。再次,要按照規(guī)范的程序制發(fā)檢察建議。檢察建議類型不同,制發(fā)程序也不盡相同。其中,再審檢察建議、糾正訴訟違法檢察建議和作為公益訴訟前置程序的檢察建議,要依照相關訴訟法和最高人民檢察院制定的訴訟監(jiān)督規(guī)則規(guī)定的程序制發(fā)。無論哪一類檢察建議,為保證建議事項的事實清楚準確,法律政策依據充分,均應當進行必要的調查核實。制發(fā)督促履職、社會治理類檢察建議,要重視發(fā)揮法律政策研究部門的審核作用,通過負責法律政策研究的檢察官對檢察建議書進行法律政策依據和法理根據的審核把關,確保提出的檢察建議符合法律政策、論證嚴謹、說理充分、切實可行。為保證檢察建議優(yōu)質、嚴肅和權威,各類檢察建議書均應由檢察長審批或者檢察委員會討論決定后,以檢察機關名義統(tǒng)一編號發(fā)出。

　　張振忠:要準確把握“做”字的深刻內涵,真正實現(xiàn)“做成剛性、做到剛性”的目標,一方面,要構建規(guī)范合理的案件辦理機制、嚴謹科學的質量監(jiān)管機制,推動檢察建議工作由粗放管理、片面追求數(shù)量向司法精細化、規(guī)范化和更加注重檢察建議的質量、效率、效果轉變,由傳統(tǒng)“就事論事”、解決表層問題向綜合研判、解決深層問題轉變,真正做到有理有據、切實可行、讓人信服、樂于接受,通過練好“內功”做成剛性。另一方面,要構建順暢高效的銜接配合機制、剛性權威的落實見效機制,實現(xiàn)由主要依靠自身力量監(jiān)督向協(xié)作配合、借力監(jiān)督轉變,積極幫助、支持、督促被建議單位按照檢察建議要求落實到位,通過“合力”監(jiān)督做到剛性,實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

　　為克服傳統(tǒng)“辦事模式”因監(jiān)督標準不明確、制發(fā)程序不規(guī)范、跟蹤督促不到位導致被監(jiān)督單位重視不夠、落實效果不佳等弊端,可以采取以下做法:一是根據司法責任制改革要求和檢察建議工作實際,細化明確檢察建議由檢察官承辦、檢察官聯(lián)席會議研究、報檢察長或檢察委員會決定的工作流程。通過建立權責明晰、公正高效、監(jiān)督有力的工作機制,規(guī)范制發(fā)程序,加強內部審核,嚴把質量關口。二是堅持繁簡分流,突出監(jiān)督重點,合理配置司法資源。針對后果較重或者存在重大隱患、能夠監(jiān)督糾正、能夠實現(xiàn)共贏效果的監(jiān)督事項,適用“案件化”辦理模式,其他的適用“檢察官告知函”等方式進行監(jiān)督。三是圍繞發(fā)現(xiàn)違法、核實違法、糾正違法等關鍵環(huán)節(jié),明確監(jiān)督案件范圍、違法事實認定標準、跟進監(jiān)督措施。通過統(tǒng)一監(jiān)督標準、深入以案釋法、加強合力監(jiān)督,爭取把檢察建議做成宣傳法治精神的公開課、提醒履職盡責的督促書,以引起被監(jiān)督單位的高度重視,確保檢察建議落實見效。根據工作需要,對檢察建議可分別采取書面送達、宣告送達等方式。公開宣告送達過程中,按照宣讀檢察建議書、示證說理、送達接收、被建議單位發(fā)表意見、第三方代表發(fā)表意見建議等程序進行。通過多媒體示證,面對面向被建議單位擺事實、講法理,增強檢察建議的公信力和執(zhí)行力。(詳見《人民檢察》2019年第7期,有刪節(jié))

　　(摘自《人民檢察》2019年第7期)