【內(nèi)容提要】以提辦、交辦、參辦、督辦、協(xié)辦等為主要手段的檢察機(jī)關(guān)偵查一體化辦案機(jī)制改革，大大改變了以往因地方干預(yù)案件辦不動(dòng)的局面。但是，在現(xiàn)行機(jī)制下，檢察機(jī)關(guān)仍然受到內(nèi)、外部諸多不利因素的影響和制約，檢察機(jī)關(guān)的查辦職務(wù)犯罪案件工作始終不能擺脫地方橫加干預(yù)的困境。為此，建議完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制，在憲政體制下將查辦職務(wù)犯罪單一的“一體化”轉(zhuǎn)變?yōu)槿�、�?cái)、物、政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)全面的一體化，只有這樣，檢察機(jī)關(guān)才能成為上下統(tǒng)一，步調(diào)一致的政治業(yè)務(wù)整體。 

　　【關(guān)鍵詞】全面的一體化、外部制約、內(nèi)部制約、完善 

　　當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)偵查一體化機(jī)制在全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)得到廣泛地運(yùn)用，以提辦、交辦、參辦、督辦、協(xié)辦等為主要手段的辦案方式大大改變了以往因地方干預(yù)案件辦不動(dòng)的局面。由于普遍實(shí)行案件線索統(tǒng)一管理，偵查活動(dòng)統(tǒng)一組織指揮，人員和裝備統(tǒng)一調(diào)配使用，使偵查資源配置得到切實(shí)優(yōu)化，整體效能明顯提高，在職務(wù)犯罪案件查處中發(fā)揮了積極作用，取得了較好成效。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，在偵查一體化機(jī)制下，仍然受到內(nèi)、外部諸多不利因素的影響和制約，使檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的職能仍然受到種種牽肘�；�于此，筆者擬通過(guò)對(duì)相關(guān)問(wèn)題作一剖析，提出完善這一機(jī)制的建議。 

　　一、制約偵查一體化辦案機(jī)制正常運(yùn)行的主要原因 

　　檢察機(jī)關(guān)偵查一體化機(jī)制之所以在基層、省轄市一級(jí)檢察院難以推行，其根本問(wèn)題是受到兩種力量的制約，即外部力量的制約和內(nèi)部辦案機(jī)制的制約。也就是說(shuō)，目前的一體化，有了可行的機(jī)制，無(wú)論怎么論證，在當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪還不能完全獨(dú)立的形勢(shì)下，實(shí)行一體化辦案機(jī)制都是明智之舉。但是不完備的一體化配套措施始終制約著查辦案件的順利進(jìn)行，在這里，不妨對(duì)制約一體化機(jī)制實(shí)施的方面做一分析。 

　�。ㄒ唬┩獠恐萍s 

　　1、認(rèn)識(shí)上的對(duì)立。在反腐敗與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，地方領(lǐng)導(dǎo)與檢察機(jī)關(guān)始終存在著兩種認(rèn)識(shí)，這是一個(gè)老話題，是長(zhǎng)期以來(lái)不能捅破的窗戶紙。一些“查辦職務(wù)犯罪影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“能人經(jīng)濟(jì)不可避免能人犯罪”等論調(diào)的出現(xiàn)，使得一些少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部職務(wù)犯罪一直持寬容默認(rèn)的態(tài)度，甚至縱容犯罪，不認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪就是為地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展保駕護(hù)航。因此，在決策上控制檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要求基層院查辦職務(wù)犯罪案件向地方黨委的請(qǐng)示匯報(bào)范圍只限于縣處級(jí)，其他職務(wù)的犯罪查處不用請(qǐng)示，可自行查辦。可事實(shí)不是那樣，地方領(lǐng)導(dǎo)要求檢察院匯報(bào)的查辦范圍包括副科級(jí)，甚至副科級(jí)以下人員都要向地方領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，檢察院向同級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)10件案件線索，有兩件準(zhǔn)許檢察院查辦就不錯(cuò)了，大部分案件都交到紀(jì)檢委給消化掉了，地方紀(jì)檢委是職務(wù)犯罪案件的“消化器”，無(wú)論什么案件到了紀(jì)檢委都能化為烏有。如某基層院前幾年查辦的電業(yè)局副局長(zhǎng)貪污案，該副局長(zhǎng)將賬面180萬(wàn)元調(diào)到賬外，建了個(gè)小金庫(kù)，任意貪污揮霍。當(dāng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行了請(qǐng)示范圍規(guī)定，因?yàn)榉缸锓肿硬皇强h處級(jí)，所以就自行辦理。在案件偵查過(guò)程中，犯罪嫌疑人的妻子找到了縣委某領(lǐng)導(dǎo)，某領(lǐng)導(dǎo)將檢察長(zhǎng)叫到辦公室，強(qiáng)力要求將案件交到紀(jì)檢委辦，其目的就是想消化掉。檢察長(zhǎng)不從，硬是把案件辦了下來(lái)。某縣領(lǐng)導(dǎo)不干，在任時(shí)反復(fù)折騰檢察院，并威脅檢察長(zhǎng)說(shuō)：“你檢察院也不是什么鐵板一塊。”可想而知，假如能夠排除這位縣領(lǐng)導(dǎo)和這位副局長(zhǎng)有勾當(dāng)?shù)脑�，那就是這位縣領(lǐng)導(dǎo)能撈個(gè)“保護(hù)干部”的美名，說(shuō)明自己管理的干部隊(duì)伍不亂，有能力。這樣一來(lái)，本應(yīng)依法懲治的犯罪分子得不到懲治，那么，社會(huì)主義法治的公正性就大打折扣�？梢�(jiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件是一個(gè)什么樣的封鎖程度。為此，檢察機(jī)關(guān)為防范地方干預(yù)查辦職務(wù)犯罪案件，提出了“一體化”辦案機(jī)制，機(jī)制非常好，解決了一些地方案子辦不下去的問(wèn)題。而對(duì)于一些反對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的人也有他干預(yù)檢察機(jī)關(guān)辦案的高招，那就是，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“一體化”辦案，同級(jí)檢察院無(wú)奈地對(duì)同級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，“案件不查我們說(shuō)了不算，這是上級(jí)檢察院親自領(lǐng)導(dǎo)指揮的案件”。那么，這個(gè)時(shí)候他們不再找同級(jí)檢察院，來(lái)他個(gè)迂回戰(zhàn)術(shù)，找他的直接上級(jí)，讓直接上級(jí)對(duì)上一級(jí)檢察院施壓或者說(shuō)情。而上級(jí)檢察機(jī)關(guān)同樣要受到同級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)的制約，案件最后只好擱淺。在前幾年，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在工作總結(jié)時(shí)批評(píng)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)，查辦職務(wù)犯罪力度欠缺，大案變小，小案變無(wú)，案件縮水，打蒼蠅不打老虎�？勺屑�(xì)想一想，其原因在哪里？不外乎兩個(gè)方面，一是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部確實(shí)在查辦職務(wù)犯罪問(wèn)題上認(rèn)識(shí)不到位；另一個(gè)方面就是地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)太大。地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)應(yīng)該說(shuō)是制約檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的主要原因。這是“一體化”機(jī)制目前還難以解決的問(wèn)題。 

　　2、地方在財(cái)政及人事上的牽制。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在設(shè)置上系雙重領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，既受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也受上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)，但檢察機(jī)關(guān)在財(cái)政及人事上受地方政府的牽制，使得一府兩院的平行關(guān)系在事實(shí)上形成了一府制約兩院的現(xiàn)實(shí)狀況。這種狀況，既不符合司法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的獨(dú)立性，也與公正公平司法相悖。盡管黨中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》對(duì)加強(qiáng)檢察院工作給予了高度重視和支持，但人員及經(jīng)費(fèi)保障仍未擺脫地方政府的種種牽制，干警工資上級(jí)不能統(tǒng)籌，吃本級(jí)財(cái)政。俗話說(shuō)“端誰(shuí)的碗屬誰(shuí)管”，哪有不聽(tīng)招呼的道理。如果你確實(shí)不聽(tīng)，干警的行政級(jí)別有誰(shuí)解決？上級(jí)檢察院解決不了，不能任命正負(fù)科級(jí)，還是靠地方黨委批給指標(biāo)，如果地方黨委不給你提升的指標(biāo)，干警們的積極性又怎么調(diào)動(dòng)。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作，就不得不顧慮來(lái)自于地方黨委政府的妨礙和干擾。同時(shí)，也為合理的人事級(jí)別調(diào)整和經(jīng)費(fèi)支出得不到有效保障而陷入難境，工作開(kāi)展上的被動(dòng)由此可見(jiàn)。 

　　3、雙重領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系弱化。檢察機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上受地方黨委和上級(jí)檢察院的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但由于地方諸多因素的干擾和制約，尤其是在財(cái)政及人事方面，上級(jí)院并無(wú)多少發(fā)言權(quán)，導(dǎo)致上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)往往不盡如人意，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的政策有時(shí)只能停止在文件上，口頭上，同級(jí)黨委才具有掌管檢察干警政治經(jīng)濟(jì)命運(yùn)的大權(quán)。實(shí)踐中，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指揮棒也有失靈的時(shí)候，出現(xiàn)下級(jí)院對(duì)上級(jí)院的要求和部署貫徹執(zhí)行不力、敷衍應(yīng)付甚至自行其是的現(xiàn)象。盡管高檢院于2007年8月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院工作的領(lǐng)導(dǎo)，但由于在人事、財(cái)政等方面，上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)制約較為有限，故在加強(qiáng)上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的領(lǐng)導(dǎo)上仍具有較大的局限性，而這種局限性不可能不影響到執(zhí)法辦案中來(lái)，你檢察機(jī)關(guān)要求查辦職務(wù)犯罪，地方不同意查，最后聽(tīng)的還是地方領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)�？梢�(jiàn)，雙重領(lǐng)導(dǎo)還是地方同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，地方領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是“黨管干部原則”，你檢察機(jī)關(guān)只能是協(xié)管，協(xié)管可以不聽(tīng)。這就說(shuō)明上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是弱化的、無(wú)力的。盡管這樣，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)該是以執(zhí)法辦案為中心，可是在工作中，政治性的活動(dòng)搞了不少，非常清楚案件因地方干擾有阻力，自己也不回避這個(gè)問(wèn)題，可就是沒(méi)有信心解決這個(gè)問(wèn)題，繞著彎子搞了些“服務(wù)大局”的工作。對(duì)于任何一位政治家來(lái)講，非常明白服務(wù)大局是一個(gè)什么樣的概念，作為檢察機(jī)關(guān)，如果離開(kāi)職責(zé)去服務(wù)大局，你能搞出個(gè)什么名堂？筆者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)回避，辦案就是服務(wù)大局，查辦職務(wù)犯罪就是維護(hù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展，這是最大的政治。檢察機(jī)關(guān)同地方黨委政府存在的認(rèn)識(shí)分歧不可回避，應(yīng)正面應(yīng)對(duì)，解決不了要層層上報(bào)。目前檢察機(jī)關(guān)的“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”、“游擊戰(zhàn)”只能導(dǎo)致專門(mén)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的弱化，地方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)。只有實(shí)行公開(kāi)地向有一定勢(shì)力的腐敗分子宣戰(zhàn)，打“陣地戰(zhàn)”、“持久戰(zhàn)”，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)力量的整合，領(lǐng)導(dǎo)力量才能變?nèi)鮿?shì)為強(qiáng)勢(shì)。這一切可以證明，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，因領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置懸殊，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)弱化是必然的，無(wú)法抗拒的規(guī)律。這是影響“一體化”辦案的主要原因。 

　�。ǘ�）內(nèi)部制約 

　　1、現(xiàn)有的考核考評(píng)機(jī)制的制約�，F(xiàn)有的對(duì)職務(wù)犯罪案件的考核考評(píng)機(jī)制是建立在各級(jí)檢察院的基礎(chǔ)之上的。這種狀況導(dǎo)致了各院都要立足于完成上級(jí)院的目標(biāo)責(zé)任而盡力整合自身的各種資源�；�于此，目前多數(shù)職務(wù)犯罪案件的查辦都是“小作坊”式的辦案模式，采用的是“各自為戰(zhàn)”的辦案方法。盡管通過(guò)實(shí)行“一體化”辦案機(jī)制，使部分案件在查辦中的偵查資源得到整合，辦案的整體合力和抗干擾能力得以增強(qiáng)，但由于上下兩級(jí)檢察院均有各自的辦案任務(wù)，在此情況下，如果上級(jí)院以領(lǐng)導(dǎo)身份從下級(jí)院抽調(diào)人員以至車輛，下級(jí)院只能被動(dòng)接受。如果因此而未完成任務(wù)，按照現(xiàn)有的考核考評(píng)機(jī)制，顯然對(duì)下級(jí)院不利，其導(dǎo)致的結(jié)果有可能是下級(jí)院對(duì)上級(jí)院決定的消極應(yīng)付。如果再加上下級(jí)院在查辦職務(wù)犯罪工作中遭遇地方干擾，上級(jí)院無(wú)力排除，那么，下級(jí)院對(duì)上級(jí)院也就失去信任感，對(duì)上級(jí)院的決策有可能由消極應(yīng)付轉(zhuǎn)變?yōu)榈种品磳?duì)。再就是考核設(shè)計(jì)方面，現(xiàn)有的考核方案表現(xiàn)為考評(píng)比例設(shè)計(jì)不科學(xué)，主要是龍頭型地位不突出，讓形式主義鉆了空子。作為檢察機(jī)關(guān)，你的剛性工作是什么應(yīng)該清楚，不外乎幾個(gè)方面，即查辦職務(wù)犯罪、偵查監(jiān)督中的追捕犯罪、監(jiān)督立案、監(jiān)督偵查措施執(zhí)行，審判監(jiān)督中的糾正枉法裁判、徇私舞弊、對(duì)判決裁定不公案件的抗訴，執(zhí)行中的違法減刑、假釋、保外就醫(yī)等。而上級(jí)院在對(duì)下級(jí)院考核比例劃分的時(shí)候，往往是重點(diǎn)不突出，胡子眉毛一把抓，到頭來(lái)不知抓的什么，考的什么，結(jié)果是香的不香，臭的不臭。這種考核方法導(dǎo)致的是先進(jìn)的別人不佩服，后進(jìn)的不承認(rèn)是后進(jìn)。這就是對(duì)硬性指標(biāo)考量的不準(zhǔn)造成的。形式主義是出不了成就的，除非是文化革命年代還可以。筆者認(rèn)為，在查辦職務(wù)犯罪十分艱難的今天，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)，綜合比例貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件的查辦情況要高劃，筆者認(rèn)為，要占考核總分?jǐn)?shù)的40%，因?yàn)檫@是龍頭型工作。只所以目前市縣兩級(jí)院查辦職務(wù)犯罪工作上不去，這也是考核決策上的弊病。在考核比例高劃得基礎(chǔ)上還應(yīng)有相應(yīng)的配套措施。如這項(xiàng)工作上不去，不能評(píng)先樹(shù)優(yōu)，市縣兩級(jí)干部都不得提升，這樣的考核機(jī)制就會(huì)引起各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的重視。上述原因是影響“一體化”辦案機(jī)制運(yùn)行的內(nèi)部障礙。 

　　2、實(shí)施偵查一體化聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏經(jīng)費(fèi)制度保障和與其他部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制保障。偵查一體化是檢察機(jī)關(guān)自身結(jié)合工作特點(diǎn)實(shí)際所確定的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，但要使偵查一體化真正實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間的密切配合、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)，做到力量融合，齊步并舉，除了在財(cái)政上和人事上受到無(wú)可奈何的制約和限制外，經(jīng)費(fèi)不足亦是制約一體化機(jī)制順利實(shí)施的一大瓶頸，其中既涉及到上級(jí)院是否提供相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，同時(shí)也有下級(jí)院在經(jīng)費(fèi)上的為難情緒，導(dǎo)致一體化機(jī)制在具體的運(yùn)行上出現(xiàn)不應(yīng)有的疑慮和困惑�！耙惑w化”的機(jī)制設(shè)置是可行的，但是只有人員機(jī)動(dòng)方面的一體化，沒(méi)有保障上的“一體化”是不可取的。就一體化辦案機(jī)制來(lái)講，可謂是檢察機(jī)關(guān)的單一兵種作戰(zhàn)。單一兵種作戰(zhàn)也需要經(jīng)費(fèi)機(jī)制保障措施。俗話說(shuō)，兵馬未動(dòng)，糧草先行。辦案人員的吃、住、行怎么解決，兩級(jí)一體化有哪一級(jí)檢察院解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，三級(jí)一體化有哪級(jí)檢察院來(lái)解決，這都要有一個(gè)明確的章程�，F(xiàn)在的情況是混為一談，上級(jí)檢察院以下級(jí)各級(jí)檢察院為大本營(yíng)，走到哪里就安營(yíng)扎寨到哪里。筆者認(rèn)為，如果是一體化，那么，經(jīng)費(fèi)方面也應(yīng)該有一體化的保障措施。 

　　在聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面還有一個(gè)不可忽視的問(wèn)題，那就是“合成軍”作戰(zhàn)的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件最終要有一個(gè)終局性結(jié)果，偵查部門(mén)不能是案件查了，移送起訴了，偵查人員就萬(wàn)事大吉了。有些是在一體化機(jī)制下查辦的案件，案件是查清了，讓下級(jí)院移送起訴，這邊就拔腿走人，一體化到此解體，不管案件判決情況如何，也不在管什么法律效果，這種情況是不可取的。如，某縣檢察院一名看守所長(zhǎng)徇私舞弊為一名罪犯造假病歷辦理保外就醫(yī)案，該罪犯回到社會(huì)后，又瘋狂作案20起，盜竊汽車、牲畜等價(jià)值20萬(wàn)元，最后被判處死刑。為了查辦看守所長(zhǎng)案，基層院為防范地方干擾，請(qǐng)了省檢察院反瀆局來(lái)協(xié)助偵查指揮，對(duì)該所長(zhǎng)批捕后實(shí)行了異地關(guān)押，案件順利告破。但在案件移送起訴后，因種種關(guān)系最后被告人被判處緩刑，案件辦理虎頭蛇尾，沒(méi)有什么法律效果。筆者認(rèn)為，在一體化機(jī)制下所辦的案件，該辦案組對(duì)所辦的案件應(yīng)當(dāng)全程負(fù)責(zé)，直到判決執(zhí)行一體化組織才能結(jié)束使命，這就要求關(guān)注偵查終結(jié)后的訴訟程序和效果，要搞偵、捕、訴配合聯(lián)動(dòng)。有些案件為什么縮水，關(guān)鍵就是我們這些偵查人員對(duì)后期的訴訟漠不關(guān)心導(dǎo)致的。這就要求一體化機(jī)制下的辦案組，尤其是辦案組長(zhǎng)要跟蹤到底。 

　　3、對(duì)查辦職務(wù)犯罪工作推動(dòng)力不足。查辦職務(wù)犯罪為什么舉步維艱，問(wèn)題是上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的推動(dòng)力不足，工作只限于會(huì)議號(hào)召一下，提一些要求，會(huì)后讓下級(jí)檢察長(zhǎng)向黨委、人大匯報(bào)一下，爭(zhēng)取黨委人大的支持，其效果是極差的�？上攵�知，在這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)對(duì)立的形勢(shì)下，黨委人大聽(tīng)你的嗎？該不讓你檢察院查的還是不讓你查，你不辦案就是對(duì)大局的支持，就是聽(tīng)話，黨委就喜歡。筆者認(rèn)為，在這種形勢(shì)下，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要俯下身子幫助下級(jí)院研究如何開(kāi)展查辦職務(wù)犯罪工作，研究如何實(shí)施重大案件線索的突破，研究如何排除干擾。試想，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)真正硬起來(lái)，地方某些領(lǐng)導(dǎo)他也怕。再者就是要實(shí)行規(guī)�；�活動(dòng)，要向嚴(yán)打斗爭(zhēng)那樣，實(shí)行一定規(guī)模地“春季攻勢(shì)”、“秋季攻勢(shì)”，要掀小高潮，搞專項(xiàng)專項(xiàng)活，活動(dòng)中要提出目標(biāo)任務(wù)要求。恰恰，這些我們都沒(méi)有做到。 

　　二、完善檢察機(jī)關(guān)偵查一體化辦案機(jī)制的思考 

　　關(guān)于完善一體化機(jī)制問(wèn)題，筆者認(rèn)為，單一的職務(wù)犯罪偵查一體化是無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效目的的，興許會(huì)起到一時(shí)的作用。如果真正發(fā)揮好一體化的長(zhǎng)效機(jī)制，在不能改變現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制的情況下，可以依據(jù)憲法進(jìn)行全面的一體化完善改革，筆者認(rèn)為，主要從以下六個(gè)方面進(jìn)行改革。 

　�。ㄒ唬└纳片F(xiàn)行體制，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)全方位的一體化。單靠偵查一體化是遏制不住地方對(duì)查辦職務(wù)犯罪的橫加干預(yù)的，必須從人、財(cái)、物、政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)全面的一體化才能解決地方的掣肘問(wèn)題。 

　　實(shí)踐證明，單方面的一體化是起不到什么作用的。偵查一體化機(jī)制實(shí)行了那么多年，收效甚微。其原因在哪里？不外乎，除國(guó)家宏觀上是統(tǒng)一的法制，在層級(jí)制的設(shè)置下，權(quán)力下行過(guò)程中就存在著分權(quán)制衡問(wèn)題，雖然理論上我國(guó)并不承認(rèn)這一事實(shí)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)“媳婦”兩個(gè)“婆婆”，專門(mén)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和地方領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，且都統(tǒng)一于憲法規(guī)制，這是原本的立法精神。其實(shí)相反，在今天多元的文化社會(huì)里，人們的思想是每個(gè)人獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，任何的統(tǒng)治階級(jí)和政黨都無(wú)法改變這一事實(shí)，即使一個(gè)人參加了某一政黨組織，擔(dān)任了相當(dāng)一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但他個(gè)人的思想仍然是獨(dú)立的，甚至不可改變的，這個(gè)不可改變性就是對(duì)權(quán)力的占有。一個(gè)政黨是這樣，一個(gè)團(tuán)體是這樣，那么，政黨和團(tuán)體里的某個(gè)人也是這樣。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)置，業(yè)務(wù)工作屬于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法獨(dú)立行使檢察權(quán)；黨的方針路線政策的領(lǐng)導(dǎo)屬于地方各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，人事權(quán)屬于地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，財(cái)權(quán)屬于政府機(jī)關(guān)，而政府必須聽(tīng)黨委的，就檢察機(jī)關(guān)有兩個(gè)“婆婆”。就這樣的機(jī)制，有財(cái)政權(quán)的機(jī)關(guān)不可能不干預(yù)檢察權(quán)，因此，檢察權(quán)不可能是獨(dú)立的，獨(dú)立只是憲法意義。 

　　從另一個(gè)方面分析，這種設(shè)置也不是沒(méi)有道理的，因?yàn)槲覀凕h是執(zhí)政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法，黨同樣要領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行和落實(shí)憲法，從理論上是沒(méi)有矛盾的，思想上應(yīng)該是統(tǒng)一的。不妨我們可以聯(lián)系到我國(guó)“文革”時(shí)期。在那個(gè)時(shí)期毛澤東說(shuō)過(guò)：“黨、政、軍、民、學(xué)，東、西、南、北、中，工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的�！惫P者認(rèn)為，這種包打天下的話至今不過(guò)時(shí)，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨執(zhí)政，共產(chǎn)黨要對(duì)政權(quán)負(fù)責(zé)，對(duì)國(guó)家發(fā)展負(fù)責(zé)，要不就不是負(fù)責(zé)任的黨。在那樣一個(gè)政治環(huán)境中，地方領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)肯定是目標(biāo)一致的，那種雙重領(lǐng)導(dǎo)能行得通，檢察機(jī)關(guān)查地方黨政機(jī)關(guān)里的干部沒(méi)有人出來(lái)保護(hù)，也不敢保護(hù)�，F(xiàn)在就不行，現(xiàn)在覺(jué)得權(quán)力重要，管人事、財(cái)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)不讓你查，你就不能查，這就是“政治”�！稇椃ā沸蜓岳锩鎸�(xiě)道：“各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法的尊嚴(yán)、保護(hù)憲法實(shí)施職責(zé)。”而實(shí)際運(yùn)行中卻是權(quán)力之爭(zhēng)。 

　　對(duì)于在這樣一個(gè)形勢(shì)下，這樣一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)體制，“一體化”查辦職務(wù)犯罪還有用嗎？那么，又如何完善呢？筆者認(rèn)為，唯一的有效辦法就是實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)、人事領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)全方位的一體化。這是獨(dú)立行使檢察權(quán)的需要。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部層層設(shè)立黨的組織，實(shí)行黨的上級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)黨的組織，同級(jí)地方黨委為協(xié)管。關(guān)于財(cái)權(quán)問(wèn)題，自然是在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專門(mén)財(cái)務(wù)部門(mén)，也實(shí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的制度。這樣一來(lái)，檢察機(jī)關(guān)都是一體化，查辦案件工作哪還有查不下去的道理。 

　　（二）規(guī)范工作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制一體化。要確保偵查一體化機(jī)制更好地發(fā)揮作用，就必須將有較大隨意性的習(xí)慣行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃缘囊?guī)范行為，用制度來(lái)予以規(guī)范�？梢詮木�索管理經(jīng)營(yíng)、偵查組織指揮、偵查協(xié)作配合、偵查資源調(diào)配合等方面作出明確規(guī)定。一是以建立健全對(duì)線索管理人員及線索統(tǒng)一管理、經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)效機(jī)制為抓手，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范管理，有效防止線索的遺失遺漏和初查的隨意性�，F(xiàn)在我們?cè)诓檗k案件工作中，自偵人員所獲線索大都是自行發(fā)現(xiàn)的，多數(shù)都是在辦案中發(fā)現(xiàn)，線索管理部門(mén)移交的線索大都是過(guò)時(shí)線索，成案率低，自偵干警不愿接受。自偵干警自行發(fā)現(xiàn)的線索一般直線向檢察長(zhǎng)匯報(bào)，批準(zhǔn)后查辦。現(xiàn)在線索的來(lái)源和分流機(jī)制也不太科學(xué)，檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)中心受理的線索和自偵部門(mén)自行受理的線索是一個(gè)兩條線機(jī)制，如果自偵部門(mén)自行受理的線索也實(shí)行統(tǒng)一管理，把線索交到舉報(bào)中心哪是不科學(xué)的，不利于保密，但也不能不實(shí)行線索統(tǒng)一管理。筆者認(rèn)為，案件線索管理中心可以分為自偵案件線索管理和綜合案件線索管理兩種類型。案件線索管理中心可以在反貪局、反瀆職侵權(quán)局設(shè)立案件線索管理分中心，案件線索管理人員一般都是有自偵任務(wù)的干警擔(dān)任，分中心自行受理線索并分流，案件線索管理中心實(shí)行統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)表報(bào)工作。案件線索管理中心除分中心的工作外，負(fù)責(zé)對(duì)刑事控告、申訴案件進(jìn)行受理以及社會(huì)舉報(bào)涉及檢察機(jī)關(guān)一切的案件進(jìn)行受理和分流。這樣的機(jī)制和分工還比較貼近實(shí)際，避免案件線索管理上的矛盾。再者就是，可以在對(duì)案件線索統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，建立由單位業(yè)務(wù)骨干參加的線索評(píng)估小組，對(duì)收集到的線索按照一定的規(guī)則方法進(jìn)行分析評(píng)估，并提出意見(jiàn)，從而確保每一起案件線索經(jīng)營(yíng)效果及實(shí)現(xiàn)效益的最大化。評(píng)估小組也分為自偵案件評(píng)估小組和其他案件評(píng)估小組，案件線索評(píng)估小組對(duì)案件線索評(píng)估后做出結(jié)論，交有關(guān)部門(mén)辦理。二是充分發(fā)揮偵查指揮中心的指揮功能，保證上級(jí)院偵查指揮中心對(duì)下級(jí)院案件進(jìn)行有效管理。上級(jí)院偵查指揮中心通過(guò)對(duì)本轄區(qū)自偵辦案力量的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度，整合并調(diào)動(dòng)多方力量資源。對(duì)下級(jí)院不聽(tīng)從指揮的，有權(quán)提出制裁意見(jiàn)，以確保上情下達(dá)，指令暢通，指揮有力。三是改革偵查工作機(jī)制，實(shí)施偵查工作省級(jí)院強(qiáng)力推動(dòng)、市級(jí)院重點(diǎn)推動(dòng)的戰(zhàn)略方針。針對(duì)大量自偵案件集中在基層院的實(shí)際，建議省院將職務(wù)犯罪偵查任務(wù)重點(diǎn)指標(biāo)下達(dá)到市級(jí)院，長(zhǎng)期給市級(jí)院不壓任務(wù)，市級(jí)院就沒(méi)有了壓力，自然能力也提高不了，領(lǐng)導(dǎo)不了下級(jí)院的辦案工作。如果把案件全壓到縣級(jí)院，難免出現(xiàn)一些湊數(shù)案和質(zhì)量不高的案件。在這種情況下，就基層院而言，不再存在單純的辦案數(shù)量任務(wù)，而應(yīng)承擔(dān)案件的具體查處及案件質(zhì)量的任務(wù)。全市檢察機(jī)關(guān)的自偵力量以至全市檢察機(jī)關(guān)的有效辦案力量，全部由市級(jí)院統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)一指揮使用，使市級(jí)院真正變被動(dòng)指導(dǎo)為主動(dòng)指揮，變協(xié)調(diào)幫助為一線旗手，變各自為戰(zhàn)為統(tǒng)一調(diào)度，從而有力推動(dòng)職務(wù)犯罪案件的查辦工作。四是建立偵查資源統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)大偵查保障格局。既要實(shí)現(xiàn)偵查力量上下一體，要求偵查隊(duì)伍在接受本級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，還接受上級(jí)偵查部門(mén)在業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，對(duì)上下多級(jí)檢察院的偵查人員組成偵查力量查辦案件、統(tǒng)一使用，也要全面整合各種偵查技術(shù)裝備資源，對(duì)偵查裝備分級(jí)建設(shè)，優(yōu)化組合，統(tǒng)一使用，形成大偵查保障格局，實(shí)現(xiàn)偵查資源保障的整體性，順利實(shí)現(xiàn)偵查目的。 

　�。ㄈ�）改革業(yè)務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)組織形式一體化。偵查一體化的根本在于強(qiáng)化檢察權(quán)的獨(dú)立性。實(shí)行職務(wù)犯罪偵查一體化，首先要實(shí)行檢察機(jī)關(guān)上下一體化領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物統(tǒng)歸上級(jí)院管理，這種工作格局是強(qiáng)化司法保障、合理配置司法資源，構(gòu)建職務(wù)犯罪偵查一體化的首要前提。一是堅(jiān)持黨對(duì)一體化辦案機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)，在一體化機(jī)制內(nèi)設(shè)立臨時(shí)黨組織，臨時(shí)黨組織對(duì)查辦案件工作實(shí)行政策領(lǐng)導(dǎo)，保證案件的突破和訴訟。臨時(shí)黨組織的建立隨著一體化辦案機(jī)制的建立而建立，隨著案件訴訟的結(jié)束而結(jié)束。二是從人員、財(cái)政上脫離地方政府的牽制�？梢越梃b部隊(duì)的管理機(jī)制，將基層檢察院的人、財(cái)權(quán)收歸上級(jí)檢察院統(tǒng)一管理，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源的最大整合。三是強(qiáng)化上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的工作領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)院要主動(dòng)作為，要有所作為，尤其是對(duì)下級(jí)院人員的提拔任用上，要注意理順下級(jí)院與地方黨委、人大的關(guān)系。建議除下級(jí)院檢察長(zhǎng)外，對(duì)下級(jí)院班子其他成員及主要崗位人員的任用，亦采取報(bào)批形式，對(duì)下級(jí)院擬任用人員，可分類由上級(jí)院批準(zhǔn)。上級(jí)院亦可提出下級(jí)院職務(wù)犯罪偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人任用建議，以排除不必要的干擾，實(shí)現(xiàn)下級(jí)院偵查人才資源的效用最大化。 

　�。ㄋ模┰O(shè)立職務(wù)犯罪偵查局，實(shí)現(xiàn)偵查一體化。目前我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)普遍實(shí)行反貪與反瀆分離的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系。這種設(shè)置，雖然突出了偵查的專業(yè)性，有助于積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在查辦貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪方面的職能，但從各級(jí)院的工作任務(wù)與人員配備看，當(dāng)前相當(dāng)一部分院在查辦職務(wù)犯罪案件上出現(xiàn)輕重不一現(xiàn)象，即：反貪工作辦案人員緊張、偵查資源配合不足，反瀆職侵權(quán)工作人手相對(duì)較為充足，但偵查資源閑置時(shí)間多，案件任務(wù)完成狀況一般。實(shí)際上，基層院已經(jīng)看到了設(shè)置方面的不足，給反瀆職侵權(quán)部門(mén)另外壓了一些查辦貪賄犯罪案件的任務(wù)。實(shí)踐證明，這樣的設(shè)置存在著資源浪費(fèi)、效率低下、執(zhí)法成本相對(duì)較高等弊端，已不具備在新的歷史條件有效率地查辦職務(wù)犯罪的優(yōu)勢(shì)。因此，為有效整合內(nèi)部資源，切實(shí)發(fā)揮自身的最大效能，完全可以將反貪工作與反瀆工作合二為一，統(tǒng)一偵查資源，可統(tǒng)一設(shè)立職務(wù)犯罪偵查局，下可分設(shè)職務(wù)犯罪偵查指揮中心、職務(wù)犯罪偵查處、綜合保障處等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。通過(guò)內(nèi)部整合，將涉嫌職務(wù)犯罪的線索集中于職務(wù)犯罪偵查指揮中心的信息通道統(tǒng)一調(diào)控，實(shí)施資源優(yōu)勢(shì)化、指揮一體化、偵查專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化、管理流程化的效率運(yùn)作，從而達(dá)到整合全院資源，實(shí)現(xiàn)查辦職務(wù)犯罪案件的目的。 

　�。ㄎ澹└母锟荚u(píng)考核機(jī)制，調(diào)動(dòng)下級(jí)院的工作積極性�，F(xiàn)有的情形是查處自偵案件均下達(dá)了辦案任務(wù)和目標(biāo)，并且是層層下達(dá)，直至基層檢察院。但對(duì)完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)，從目前看，主要側(cè)重于物質(zhì)及榮譽(yù)的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)人員的提拔、任用則大受地方因素限制，無(wú)法給予更好的、更積極的鼓勵(lì)、激勵(lì)。如遇上不求無(wú)功，但求無(wú)過(guò)的領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)績(jī)平平中開(kāi)展檢察工作，顯然會(huì)產(chǎn)生消極的負(fù)責(zé)影響。對(duì)未完成任務(wù)的，則主要體現(xiàn)在對(duì)未完成上級(jí)院下達(dá)目標(biāo)任務(wù)的下級(jí)院在考評(píng)考核時(shí)減分、取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格，除此之外，再無(wú)更加有效的制約辦法。鑒于此，建議改革現(xiàn)有的自偵案件查處考評(píng)考核機(jī)制。應(yīng)實(shí)現(xiàn)從獎(jiǎng)優(yōu)罰劣到用優(yōu)淘劣的切實(shí)轉(zhuǎn)變，對(duì)下級(jí)院在上級(jí)院的統(tǒng)一指揮、調(diào)配等方面不執(zhí)行或不認(rèn)真履行上級(jí)院下達(dá)的職責(zé)任務(wù)的，可嘗試建立黃牌警告制，即對(duì)第一年未完成工作任務(wù)或立案?jìng)刹榘讣�出現(xiàn)較大質(zhì)量問(wèn)題的，經(jīng)上級(jí)院考評(píng)委員會(huì)討論，給予該院黃牌警告，如第二年未完成的，則給予紅牌警告，如第三年仍未完成的，則對(duì)反貪局長(zhǎng)及分管檢察長(zhǎng)進(jìn)行崗位調(diào)整。 

　�。�六）改革內(nèi)部監(jiān)督體制，實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督一體化。對(duì)于如何保障辦案，防止案件因管理不當(dāng)使案件大案變小，小案變無(wú)，案件縮水，自偵干警以案謀私各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要成立執(zhí)法監(jiān)督局。要規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督局內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍，并賦予監(jiān)督局一定的程序處理權(quán)和對(duì)違法違紀(jì)干警的行政處理權(quán)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)所有受理的案件都有監(jiān)督權(quán)，緊跟程序監(jiān)督。如對(duì)內(nèi)部應(yīng)立而不立案件的監(jiān)督，經(jīng)過(guò)監(jiān)督局監(jiān)督后，應(yīng)立即責(zé)成自偵部門(mén)立案?jìng)刹椋瑢?duì)消極偵查的建議更換辦案人；對(duì)不捕、不訴案件實(shí)行跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)作出的決定不當(dāng)要立即糾正，業(yè)務(wù)部門(mén)不得不糾正。執(zhí)法監(jiān)督局不同于紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的工作性質(zhì)，屬于檢察業(yè)務(wù)范疇，可以分為刑事案件監(jiān)督科、民事案件監(jiān)督科、控告申訴案件監(jiān)督科。各科業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作專業(yè)化。 

　�。ㄗ髡呦瞪綎|省陵縣人民檢察院檢察長(zhǎng)）