刑事立案監(jiān)督是人民檢察院依法對偵查機關的刑事立案活動實行監(jiān)督,該項制度為確保公安機關在立案環(huán)節(jié)上嚴格、公正執(zhí)法提供了法律依據(jù)，對防止和糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、以勞代刑等現(xiàn)象的發(fā)生,對打擊犯罪,保護國家和人民利益,起到了有利的保障作用。但是,在立案監(jiān)督的具體實踐中，有關刑事立案監(jiān)督的規(guī)定不夠明確，沒有與其相配套的操作規(guī)則，以致在實際運作中還面臨許多難點和亟待改進的問題，制約了立案監(jiān)督工作的開展。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一、《中華人民共和國刑事訴訟法》沒有規(guī)定人民檢察院對公安機關受案、立案情況的審查監(jiān)督權，而人民檢察院若不了解公安機關的受案、立案情況，立案監(jiān)督就沒有基礎。

　　二、《中華人民共和國刑事訴訟法》沒有規(guī)定立案前人民檢察院有相應權限，使立案通知書缺乏充分證據(jù)基礎。

　　三、《中華人民共和國刑事訴訟法》沒有規(guī)定立案監(jiān)督執(zhí)行中的措施和手段，使立案監(jiān)督工作缺少硬性的法律保障。

　　四、立案監(jiān)督在范圍上沒有具體的規(guī)定，不利于全面實現(xiàn)監(jiān)督職能。

　　針對立案監(jiān)督制度存在的以上幾種情況，筆者建議可以采取以下措施對這一制度進行完善。

　　一、建立健全人民檢察院對公安機關受案、立案情況的審查監(jiān)督權，增強監(jiān)督程序的可操作性

　　人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關,有權對全部偵查過程實行監(jiān)督,對未在辦案中發(fā)現(xiàn)或無被害人提出異議的案件,人民檢察院也要主動出擊,對公安機關的刑事發(fā)案、受案、立案活動進行檢查監(jiān)督,并使之制度化、經(jīng)�；�。

　　建立備案制度,公安機關決定立案或不立案的刑事案件,應當將法律文書送到立案監(jiān)督部門,人民檢察院通過備案進行檢察監(jiān)督。同時建立當事人申請復議復核制度。對公安機關未予立案或不應立案而立案的刑事案件,當事人可以提請復議。如果公安機關維持原決定后,當事人仍不服的,可以向人民檢察院提出申訴,人民檢察院可以調(diào)查復核,并將復核的決定通知公安機關。

　　建立結(jié)案檢查制度。如案件的撤銷就是對立案的否定,因此要對公安機關所撤銷的案件,特別是轉(zhuǎn)勞動教養(yǎng)案件進行監(jiān)督,防止以罰代刑或降格處理。

　　建立立案監(jiān)督線索登記制度,通過與其他國家機關的聯(lián)系,鼓勵人民群眾舉報,廣泛收集案件線索,為立案監(jiān)督創(chuàng)造一個良好的氛圍。

　　二、人民檢察院的立案監(jiān)督活動應建立在審查和調(diào)查基礎上，人民檢察院在擁有監(jiān)督權的時候也應從立法上賦予人民檢察院調(diào)查權

　　檢察機關發(fā)現(xiàn)線索后,為使監(jiān)督有理有據(jù),一般還需要進一步調(diào)查,立法上應明確賦予在立案監(jiān)督工作中享有調(diào)查權。這里的“調(diào)查權”不僅指監(jiān)督立案前檢察機關對證據(jù)的自行調(diào)查權,還包括對公安機關的受理案件登記表及案卷材料的審查權,公安機關應積極配合。

　　三、建立刑事立案監(jiān)督工作的獎懲機制

　　為了使檢察機關、公安機關更好行使立案監(jiān)督權,建議立法機關通過立法設立刑事立案監(jiān)督必要的獎懲機制,以保證工作的順利進行。因此建議依法確定如何對應予立案監(jiān)督的而不予監(jiān)督、或?qū)ΡO(jiān)督立案工作不配合的、甚至對抗監(jiān)督者予以懲處;人民檢察院有權建議公安機關對不依法立案的責任人予以相應的懲處。公安機關應當及時將處理結(jié)果告知人民檢察院,檢察機關發(fā)現(xiàn)責任人有犯罪行為的,應立案偵查并追究其刑事責任。這樣,有利于提高公安機關立案的責任心和對犯罪的及時打擊。對監(jiān)督立案、配合偵查的先進人員或有特殊貢獻人員予以必要的獎勵。通過獎懲機制的建立,來激勵立案監(jiān)督工作人員和立案監(jiān)督后予以積極配合的偵查人員,更好地履行職務,以維護法律的尊嚴和統(tǒng)一實施,保護國家、公共利益和公民的合法利益。

　　四、完善刑事立案監(jiān)督的范圍,全面保障刑事立案活動的合法性

　　刑事立案監(jiān)督的范圍，是開展刑事立案監(jiān)督工作的前提。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，人民檢察院對公安機關應當立案偵查而不立案偵查或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。那么，對公安機關應當立案而不立案偵查如何理解認識。筆者認為：刑事訴訟法第83條和86條是立案的根本條件。對于符合立案條件的案件都應納入監(jiān)督范圍。因此，公安機關應當立案而不立案是指屬于公安機關管轄且符合刑事訴訟法規(guī)定的刑事立案條件而公安機關最終結(jié)果作不立案處理的案件，包括“純粹的不立”和“變相的不立”�！凹兇獾牟涣ⅰ笔侵傅湫偷挠邪覆涣�。即公安機關接到報案或發(fā)現(xiàn)犯罪事實或犯罪嫌疑人并依法應當追究刑事責任的案件后沒有作出立案決定。這包括實際能查處的案件，也包括作案人尚未明確，但危害后果和案件性質(zhì)均達到立案條件的案件監(jiān)督。尤其是對罪行明確，不清楚犯罪行為人是何人所為時，公安機關容易存在不破不立的現(xiàn)象�！白兿嗟牟涣ⅰ笔侵腹�安機關作為刑事立案后轉(zhuǎn)為治安處罰、勞教或者直接以治安案件立案，尚稱為以罰代刑案件。筆者認為，此類案件實際上公安機關沒有按照刑事案件立案，把應當追究刑事責任的人作為治安處罰的對象，把刑事案件作為非刑事案件處理，實際上放縱了犯罪，應當納入立案監(jiān)督范圍。另外，對于公安機關立案后違法撤案的案件。筆者認為，對于公安機關違法撤案的，如果檢察機關認為應當追究刑事責任，也應當納入立案監(jiān)督范圍。因為，公安機關撤案的法律后果就是對犯罪嫌疑人追究刑事責任，檢察機關監(jiān)督的目的就是再次啟動對犯罪嫌疑人追究刑事責任的程序，可以有效防止公安機關的違法行為。對于共同犯罪嫌疑人立案問題，筆者認為應當區(qū)別對待。對于共同犯罪案件公安機關已經(jīng)立案，但對于部分未查清的犯罪嫌疑人或犯罪事實沒有立案，是客觀原因造成的，檢察機關不能將此作為監(jiān)督的對象。因為案件的基本方式是以事立案，如果檢察機關認為應當追究刑事責任的，可以通過追訴、追捕方式程序予以解決。對于共同犯罪案件中確有追究刑事責任的，但公安機關明知犯罪嫌疑人應當追究刑事責任的情況下仍不追究刑事責任，檢察機關也未能通過追訴、追捕方式程序予以解決的，應當進行立案監(jiān)督。因為，對司法機關來說已經(jīng)放棄對犯罪嫌疑人追究刑事責任，如果不通過立案監(jiān)督程序，難以進入司法程序。因此，筆者認為，對立案監(jiān)督的范圍應當主要包含以下幾方面：（一）依法應當立案的案件，公安機關未予以立案的；（二）依法不應當立案的案件，公安機關予以立案的；（三）依法立案后又作行政處罰或勞動教養(yǎng)等處理的；（四）依法應由公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件，公安機關未予立案的；（五）共同犯罪案件中，部分被告人已被判決有罪且生效，而另一部分共同犯罪人應當立案，無法追訴、追捕且公安機關未予立案的；（六）依法不應管轄的案件，公安機關而違法亂立案的。同時，應當嚴格區(qū)分沒有立案與不立案的界限。沒有立案是指公安機關沒有發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，沒有立案不屬于檢察機關的立案監(jiān)督范圍。

　　人民檢察院作為法律監(jiān)督機關，有權對全部訴訟活動實施法律監(jiān)督。

　　筆者認為法律應當賦予人民檢察院對人民法院的自訴案件立案監(jiān)督權，真正體現(xiàn)立案監(jiān)督職能，全面促進司法廉政建設。另外，人民檢察院還應加強對本機關自偵部門的立案監(jiān)督，防止監(jiān)督失之偏頗，彌補全面監(jiān)督的空當。

　　(作者職務：山東省寧津縣人民檢察院檢察長)