一、我國刑法關(guān)于瀆職罪主體規(guī)定及缺陷

　　根據(jù)我國刑法規(guī)定，瀆職罪是指國家機關(guān)工作人員在履行職責(zé)或者行使職權(quán)過程中，玩忽職守、濫用職權(quán)或者徇私舞弊，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。該規(guī)定將瀆職犯罪主體限定為國家機關(guān)工作人員。這與我國的社會現(xiàn)實情況不符，給司法機關(guān)的辦案實踐帶來一系列困難。

　�。ㄒ唬┖螢閲�家機關(guān)工作人員？

　　我國刑法中關(guān)于主體的規(guī)定有“國家工作人員”、“國家機關(guān)工作人員”兩個不同的概念。但是刑法第93條只規(guī)定了“國家工作人員”的概念，沒有規(guī)定“國家機關(guān)工作人員”，對此司法理論界和司法實踐中存在很大爭議，在一定程度上造成了理解上的混亂。根據(jù)刑法第93條第1款的規(guī)定，“國家工作人員是指在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”， 而一般理解，國家機關(guān)工作人員就是在國家機關(guān)從事公務(wù)的人員，這給人的感覺是國家工作人員就是國家機關(guān)工作人員。因而有論者認(rèn)為，從刑法第93條的邏輯推理來講，我國國家機關(guān)工作人員和國家工作人員是一致的。據(jù)此，刑法第93條第2款規(guī)定的“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論”，既然是“以國家工作人員論”，自然也就能以國家機關(guān)工作人員論。[1]這樣一來，國家工作人員和國家機關(guān)工作人員就成了同一概念。另有論者則認(rèn)為，刑法第93條規(guī)定的國家工作人員是上位概念，國家機關(guān)工作人員是國家工作人員的一種，二者在邏輯上是種屬關(guān)系，刑法既然使用了“國家工作人員”和“國家機關(guān)工作人員”兩個概念，也足以說明二者存在區(qū)別，否則沒有必要多此一舉。這點在刑法第406條和第167條中也有反映。同樣是在簽訂、履行合同過程中因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任被詐騙，“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員”構(gòu)成第167條規(guī)定的簽訂、履行合同失職被騙罪，而國家機關(guān)工作人員構(gòu)成第406條規(guī)定的國家機關(guān)工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪。[2]從立法原意看，立法者是想要將“國家機關(guān)工作人員”和“國家工作人員”區(qū)分開來，但問題的關(guān)鍵是刑法對“國家工作人員”含義的表述使二者的概念難以區(qū)分，刑法關(guān)于“國家機關(guān)工作人員”、“國家工作人員”的概念存在邏輯上的混亂，不利于對國家機關(guān)機關(guān)工作人員的認(rèn)定。

　�。ǘ�）在非國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員能否算是國家機關(guān)工作人員，能否成為瀆職罪主體？

　　1.一些享有行政職能的社會團體，如婦聯(lián)的性質(zhì)如何確定。

　　《中華全國婦女聯(lián)合會章程》開宗明義地指出“中華全國婦女聯(lián)合會是全國各族各界婦女在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下為爭取進(jìn)一步解放而聯(lián)合起來的社會群眾團體”，這說明婦聯(lián)不是國家機關(guān)，而是一種社會團體。但是婦聯(lián)根據(jù)《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》的授權(quán)而行使一定的行政職能，而且婦聯(lián)的行政經(jīng)費、業(yè)務(wù)活動和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費，主要由政府撥款，列入各級財政預(yù)算。

　　2.雖然是事業(yè)單位，但是隸屬于國家機關(guān)，行使一定的政府行政管理職能。

　　如物價局下轄的物價檢查所屬事業(yè)編制，但是其物價檢查人員依法可以行使價格監(jiān)督檢查和處理價格違法行為的職權(quán)。再如，衛(wèi)生局下轄衛(wèi)生防疫站也是事業(yè)單位，但是它具有疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生監(jiān)督等職能。這類事業(yè)單位還包括國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家氣象局、地震局、中國科學(xué)院、社科院、中國證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等，這些單位雖然屬于事業(yè)單位，但我國法律、法規(guī)明文規(guī)定了它們的行政管理職權(quán)，他們依法行使在相關(guān)行業(yè)的行政管理職能。

　　3.我國還存在一些非國家機關(guān)所設(shè)的具有國家機關(guān)性質(zhì)的機構(gòu)。

　　比如，鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾、油田等系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院、監(jiān)察機關(guān)，它們都屬于企業(yè)編制，經(jīng)費來自于本系統(tǒng)、企業(yè)自身的經(jīng)營收入，在這些機關(guān)中從事公務(wù)的人員享受的福利待遇也是企業(yè)性質(zhì)的。

　　4.一些具有行政管理職能的公司，如國家電力公司、石油天然氣總公司、中國航空公司、郵電公司、物資公司等。

　　這四類單位中從事公務(wù)的人員能否視為國家機關(guān)工作人員，刑法的規(guī)定并不明確。

　�。ㄈ�）在國家機關(guān)中從事公務(wù)，但是沒有正式編制的人，是否國家機關(guān)工作人員？

　　我國的人事制度中，只有列入了正式干部編制，由國家財政預(yù)算撥款的人員才是“國家干部”，但是在實際生活中，隨著我國政治體制改革的不斷深入，各機關(guān)都要求人員精簡，國家機關(guān)編制被嚴(yán)格控制，很多在國家機關(guān)工作多年的人員都沒有正式編制，而是占用事業(yè)編制，或是實行聘用制，目前很多國家機關(guān)都有無正式編制而屬于聘用、借用的工作人員，比如我們檢察院的輔助人員、臨時人員；公安派出所聘用人員、治安聯(lián)防隊員等，他們和正式編制的人員從事同樣的工作，行使一樣的職權(quán)。關(guān)于這類人員能否算國家機關(guān)工作人員，仍存疑問。

　�。ㄋ模┙�(jīng)合法授權(quán)或受國家機關(guān)委托在國家機關(guān)中依法短期或臨時從事公務(wù)的人員,例如人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員等，他們分別在人大會議、政協(xié)會議期間行使國家權(quán)力，在審判期間行使審判權(quán)利。他們是不是屬于國家機關(guān)工作人員，法律也無明文規(guī)定�！�

　　（五）具有國家機關(guān)工作人員和國家工作人員雙重身份的人員，比如煙草專賣局、糧食局、鹽業(yè)局等單位的工作人員（尤其是領(lǐng)導(dǎo)人）其身份具有雙重性，他們既作為國家機關(guān)工作人員從事著一定的政府行政管理職能，又作為企業(yè)經(jīng)營者從事著生產(chǎn)經(jīng)營活動。這些單位往往是“一套人馬，兩塊牌子”，這些人員如果在生產(chǎn)經(jīng)營活動中玩忽職守使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，如何處理？

　　（六）有些國家機關(guān)工作人員被委派到國有公司、企業(yè)或者事業(yè)單位等兼職，在所兼職務(wù)的工作過程中玩忽職守致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，其主體身份如何認(rèn)定，其玩忽職守行為如何處理，也是令司法實踐極為困惑的問題。

　　事實上，一方面由于我國國情不同，現(xiàn)實中大量不具有國家機關(guān)工作人員身份的人在事實上行使著各類執(zhí)法權(quán)，另一方面由于我國目前正處在政府機構(gòu)改革的轉(zhuǎn)型當(dāng)中，隨著國家的管理職能逐步由微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，一些國家機關(guān)將轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位、公司或者中介機構(gòu)，并承擔(dān)一定的行政執(zhí)法職能。以上所列問題在現(xiàn)實中普遍存在，這些單位工作人員的瀆職問題亦十分突出，往往致使社會和人民群眾利益遭受重大損失。但由于上述人員難以認(rèn)定是否屬于國家機關(guān)工作人員，給司法機關(guān)打擊瀆職犯罪帶來很大問題。

　　二、我國瀆職罪主體應(yīng)修改為“國家公職人員”為宜

　　盡管我國根據(jù)實踐需要，相繼出臺了一些立法解釋和司法解釋，但這些解釋仍然無法徹底解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的一系列難題，立法的重大缺陷不可能通過刑法解釋予以根本解決。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)對我國刑法的有關(guān)規(guī)定和有權(quán)解釋進(jìn)行深入調(diào)查研究和反思，應(yīng)修改刑法的有關(guān)規(guī)定，對瀆職罪的主體做出明確、合理的法律規(guī)定,增強針對性和操作性,使立法更加科學(xué)和符合現(xiàn)實。根據(jù)瀆職犯罪的本質(zhì)特征，結(jié)合我國的社會現(xiàn)實情況，并考慮到《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，筆者認(rèn)為，可保持“國家機關(guān)工作人員”內(nèi)涵的穩(wěn)定性而不予以隨意更改，嚴(yán)格限定“國家機關(guān)工作人員”的外延，即仍應(yīng)為四大國家機關(guān)的工作人員，同時，將瀆職罪的主體由“國家機關(guān)工作人員”修改為“國家公職人員”，即管理國家事務(wù)、公共事務(wù)和社會事務(wù)的人員，以適應(yīng)司法實踐的需要。原因主要有以下幾點：

　　第一，“國家公職人員”的稱謂具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性和高度概括性的特點。一方面，采用“公職人員”的稱謂，準(zhǔn)確反映了瀆職罪主體“從事公務(wù)”的本質(zhì)特征；另一方面，“公職人員”的稱謂簡潔明了，其內(nèi)涵比較明確，外延也比較容易確定，可使刑事立法技術(shù)更趨科學(xué)，有利于維護(hù)刑法的穩(wěn)定性。

　　第二，采用國家公職人員的稱謂，符合《公約》及一些外國刑法典有關(guān)瀆職罪的立法例，有利于與國際立法接軌。

　　第三，采用國家公職人員的稱謂，適應(yīng)了我國的現(xiàn)實需要，有利于更全面地打擊瀆職犯罪。

　　“國家公職人員”這一概念本身具有一定的包容性，其包含了所有具有從事公務(wù)的主體資格、擁有相應(yīng)職責(zé)權(quán)限、從事國家事務(wù)、社會事務(wù)和公共事務(wù)管理的人員，它不僅包括了國家機關(guān)工作人員，還包括在依法律、法規(guī)授權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，受委托、委派或者聘用從事公務(wù)的人員，以及其他依法行使國家管理職權(quán)的人員。據(jù)此，無論是在中國共產(chǎn)黨的各級機關(guān)還是在政協(xié)的各級機關(guān)從事公務(wù)的人員，無論是受國家機關(guān)委托還是受國家機關(guān)委派從事公務(wù)的人員，不管是否具有國家機關(guān)工作人員編制，也不管是否長期從事公務(wù)，只要行為人在履行公共職能的過程中，違背自身的職責(zé)義務(wù)，造成重大損失，就可構(gòu)成瀆職罪。

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