如何避免陷入“有了制度當(dāng)擺設(shè)”的困境 

　　關(guān)鍵是要正確認(rèn)識制度建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和實(shí)效性 

　　黨的十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，明確了制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的重要地位;在十七屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)上，胡錦濤總書記又強(qiáng)調(diào)著力推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)。要發(fā)揮制度在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)尤其是反腐倡廉建設(shè)中的重要作用，筆者認(rèn)為，有必要厘清制度建設(shè)的幾個(gè)理論問題。　

　　制度是理念向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)，帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。對于制度建設(shè)的重要性，人們早已有了廣泛共識，并常常將各項(xiàng)建設(shè)、工作、活動(dòng)與制度聯(lián)系起來，希望從制度中找到解決問題的有效途徑或持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。然而由于種種原因，在許多情況下人們并沒有達(dá)到預(yù)期目的。于是，一些人對制度又產(chǎn)生了失望情緒，以至于“沒有制度要制度，有了制度當(dāng)擺設(shè)”。制度建設(shè)的目的是確保各項(xiàng)建設(shè)科學(xué)發(fā)展，如果制度建設(shè)本身沒有體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，達(dá)不到預(yù)期目的就不足為奇了。因此，要確保各項(xiàng)建設(shè)尤其是反腐倡廉建設(shè)全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)各項(xiàng)工作統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)、有序展開，用科學(xué)發(fā)展觀的要求審視制度建設(shè)是很有必要的。 

　　增強(qiáng)制度建設(shè)的科學(xué)性 

　　制度建設(shè)的有效性與科學(xué)性總是緊密聯(lián)系在一起的。一些制度得不到有效貫徹或貫徹中達(dá)不到預(yù)期效果，與制度建設(shè)本身缺乏科學(xué)性密切相關(guān)。根據(jù)制度建設(shè)的客觀規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)制度建設(shè)的科學(xué)性，必須正確處理以下關(guān)系:　

　　一是原則與細(xì)則的關(guān)系。在制度建設(shè)中，原則與細(xì)則密不可分，原則離開細(xì)則就難以發(fā)揮作用，細(xì)則離開原則就會(huì)迷失方向。從制度建設(shè)總體上看，短板主要是細(xì)則。人的行為總是具體的，制度疏于空泛、失之抽象，就難以達(dá)到規(guī)范行為的目的。因此，制度建設(shè)必須詳盡具體、周密細(xì)致，對于必須做什么、應(yīng)該做什么、可以做什么、禁止做什么都要有明確的規(guī)定，便于把握和操作�！�

　　二是實(shí)體與程序的關(guān)系。實(shí)體和程序是制度的兩大要素，如果說實(shí)體規(guī)則好比設(shè)計(jì)圖紙，它從靜態(tài)上約束人的行為，那么程序規(guī)則好比工藝流程，它從動(dòng)態(tài)上約束人的行為。離開程序規(guī)則，實(shí)體規(guī)則就只能停留在條文上，不可能轉(zhuǎn)化為調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系的實(shí)際行為準(zhǔn)則。　

　　三是部分與整體的關(guān)系。制度建設(shè)要達(dá)到預(yù)期目的，不僅要求單項(xiàng)制度內(nèi)部不留責(zé)任空隙、不留規(guī)避空間，而且要求各項(xiàng)制度之間必須保持上下銜接、左右協(xié)調(diào)，防止令出多門、各行其是。如果各項(xiàng)制度之間矛盾叢生，不成體系，其效果就會(huì)大打折扣。　

　　四是制定與執(zhí)行的關(guān)系。制度是一種以行為為調(diào)整對象的規(guī)范體系，它通過嚴(yán)密的規(guī)則、嚴(yán)格的程序和嚴(yán)明的紀(jì)律來約束人們的行為，任何個(gè)人和組織都不能凌駕其上、超越其外，任何違規(guī)行為都應(yīng)受到制裁。從實(shí)際情況看，我們制定的制度不可謂不多，要求不可謂不嚴(yán)，而且每個(gè)問題都是三令五申，但現(xiàn)實(shí)中存在的一些突出問題仍未得到根治。其中一個(gè)重要原因，就是對制度的執(zhí)行缺少必要的監(jiān)督，對違反制度的行為缺少應(yīng)有的懲戒，這就在很大程度上軟化了制度的剛性。從某種意義上說，不是制度供給不足而是執(zhí)行不力，已成為制度建設(shè)中的瓶頸�！�

　　五是穩(wěn)定與變革的關(guān)系。制度要經(jīng)過一定的機(jī)關(guān)、通過一定的程序制定和修改，因而具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。同時(shí)，制度對時(shí)效性也有較高的要求，如果規(guī)則落后于時(shí)代發(fā)展、脫離客觀實(shí)際，就難以發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。因此，要依據(jù)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的變化，對現(xiàn)有的制度進(jìn)行科學(xué)審視，切實(shí)貫徹行之有效的制度，認(rèn)真修改存在缺陷的制度，適時(shí)廢止已經(jīng)過時(shí)的制度，以便最大限度地保持制度的生機(jī)和活力。 

　　注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性 

　　制度系統(tǒng)有著任何系統(tǒng)都具有的特征，即系統(tǒng)功能不是要素功能的簡單相加，在通常情況下，它可以大于要素功能之和。在實(shí)際生活中，各項(xiàng)制度之間既相互依賴又相互支撐，構(gòu)成了一個(gè)完整嚴(yán)密的制度體系。要充分發(fā)揮制度的系統(tǒng)功能，就必須加強(qiáng)對全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題的研究論證，把實(shí)踐中積累的好經(jīng)驗(yàn)、好做法及時(shí)轉(zhuǎn)化為制度機(jī)制，形成一個(gè)系統(tǒng)配套、行之有效的制度網(wǎng)絡(luò)，形成一個(gè)自律與他律、自覺與規(guī)范相統(tǒng)一的機(jī)制鏈條，為各項(xiàng)建設(shè)科學(xué)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度架構(gòu)和機(jī)制平臺(tái)�！�

　　制度建設(shè)的系統(tǒng)性既包括制度本身的系統(tǒng)性，也包括制度執(zhí)行的系統(tǒng)性。要建立健全門類齊全、層次分明、上下連貫、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫润w系，使每一個(gè)部門、不同環(huán)節(jié)、每一個(gè)崗位都有相應(yīng)的制度予以規(guī)范;建立健全縱向分級、橫向分類，全面覆蓋、不留死角的制度監(jiān)督體系，促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)法規(guī)、遵守法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)，使每個(gè)人都能置身于嚴(yán)格的制度約束之下。凡是制度明文規(guī)定的要求，都要不折不扣地堅(jiān)決執(zhí)行;凡是違法違紀(jì)的行為，都要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，以便形成主動(dòng)學(xué)法、自覺守法、合理用法、嚴(yán)格執(zhí)法的良好局面�！�

　　注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性，必須科學(xué)把握制度規(guī)范與思想教育的關(guān)系。正如思想教育不是萬能的，制度規(guī)范也不是萬能的，也有自身的局限性。這種局限性主要表現(xiàn)為制度調(diào)整方法的單一性——制度無論怎樣健全也不能代替思想教育和行政管理;制度作用范圍的有限性——對于理想信念方面的問題，制度往往顯得力不從心;制度內(nèi)容變化的滯后性——制度的穩(wěn)定性往往使它的內(nèi)容變化滯后于現(xiàn)實(shí)變化;制度主體素質(zhì)的依賴性——制度是由人來制定、由人來執(zhí)行的，制定者如果沒有較高的素養(yǎng)，就難以形成完善的制度，執(zhí)行者如果沒有較高的素養(yǎng)，再好的制度也會(huì)被扭曲。實(shí)踐證明，思想教育可以變制度的外在強(qiáng)制為內(nèi)在自覺，降低制度貫徹執(zhí)行的成本，提高制度貫徹執(zhí)行的效益。離開了思想教育的密切配合，制度執(zhí)行就有可能被打折扣，甚至形成法不責(zé)眾的局面。從這種意義上講，思想教育需要制度建設(shè)提供規(guī)范保證，制度建設(shè)需要思想教育提供實(shí)施基礎(chǔ)。 

　　提高制度建設(shè)的實(shí)效性 

　　制度建設(shè)不僅包括制度的制定，而且包括制度的執(zhí)行和對執(zhí)行情況的監(jiān)督。為了使各項(xiàng)制度在空間上并存、在環(huán)節(jié)上緊扣、在功能上互補(bǔ)，充分發(fā)揮制度的整體功能和實(shí)際效能，要通過制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，形成結(jié)構(gòu)完整、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的制度執(zhí)行機(jī)制，以便對機(jī)構(gòu)、人員、行為實(shí)施全方位規(guī)范，對決策、執(zhí)行、監(jiān)督實(shí)施全過程調(diào)控;建立健全執(zhí)法檢查制度、考核評估制度、信息反饋制度，加強(qiáng)對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違法違紀(jì)者給予誡勉談話、書面檢討、通報(bào)批評、調(diào)離崗位、責(zé)令辭職等方式予以追究，切實(shí)維護(hù)制度的公信力和權(quán)威性。　

　　對于制度建設(shè)來說，領(lǐng)導(dǎo)干部既是制度的制定者，又是制度的執(zhí)行者和執(zhí)行情況的監(jiān)督者。因此，要確保制度的有效貫徹，領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭消除權(quán)高于法、情大于法、威盛于法等特權(quán)思想，依據(jù)制度嚴(yán)格規(guī)范自己的行為，切實(shí)為部屬作出表率。由于我們實(shí)行垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制，上級對下級具有較強(qiáng)的約束力，只要各級領(lǐng)導(dǎo)干部行隨法出，依法辦事，就能形成良好的示范效應(yīng)，對下級領(lǐng)導(dǎo)干部帶好班子、抓好隊(duì)伍、管好自己產(chǎn)生積極的影響�！�

　　從實(shí)際情況看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的人治遺風(fēng)始終揮之不去，還沒有形成依法辦事的習(xí)慣。有的言在法中，行在法外，我行我素，隨意變通;有的習(xí)慣于按土章法、土政策辦事，搞法外之法;有的沒有制度要制度、有了制度當(dāng)擺設(shè)、出了問題又歸咎于制度。這種狀況如果得不到扭轉(zhuǎn)，就是制定再多的制度也無濟(jì)于事。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹立制度是實(shí)施管理的基本依據(jù)、依法辦事是開展工作的基本方式、知法懂法是領(lǐng)導(dǎo)干部的基本素質(zhì)、落實(shí)制度是領(lǐng)導(dǎo)干部的基本職責(zé)的理念，嚴(yán)格按制度規(guī)范約束自己、教育管理部屬、協(xié)調(diào)上下關(guān)系、處理內(nèi)外矛盾，自覺做到恪守原則不動(dòng)搖，實(shí)施法規(guī)不走樣，履行程序不變通，從而形成領(lǐng)導(dǎo)依法決策、機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)、基層依法運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾依法自律的良好局面。(作者系空軍指揮學(xué)院教授、空軍大校)